中美战略竞争与当前南海形势

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，大国战略竞争正加速回归全球地缘政治舞台的中心。大国围绕海洋权力、海洋规则秩序构建、海洋安全治理等诸多涉海议题的竞争，主导着当前“印太”地区海洋安全态势的演进。南海因其问题复杂性、长期性、争议涉及主体的多样性，成为美国遏制中国的场域。

为促进海洋发展和应对来自海洋领域的挑战，习近平总书记在党的二十大报告中明确提出要“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”，并“强化海洋等领域的安全保障体系建设”，“维护海洋权益”。

一、中美战略竞争背景下的南海形势

与会专家认为，中美战略博弈成为驱动当前南海形势演变的主要因素之一。同时，中国积极加强与东南亚相关国家的合作关系，加快南海行为准则磋商进程，进一步夯实双边关系基础，为南海形势的总体和平稳定奠定了基础。

（一）美国介入南海加剧地区紧张局势

在“印太战略”背景下，美国以南海问题为遏华抓手，加强在南海地区的力量部署，干扰以“准则”磋商为核心的南海地区秩序构建，导致南海局势日趋复杂。

第一，“印太战略”背景下，美国以南海问题为抓手遏制中国已成为当前南海形势演变的主线。2022年以来美国出台的《印太战略报告》《国家安全战略报告》等文件，核心之一是遏制中国。美国将“印太”地区作为外交优先方向并加强对华压制，南海、台海等重大、敏感问题成为其对华遏制的重要抓手。美国发起“印太海域态势感知伙伴关系”、构建“盟伴网络”，持续加强对南海的介入并在南海滋事。与会专家指出，以蓬佩奥南海政策声明为重要标志，美国的南海政策已经不再中立，美国主导的南海军事化行动加剧。

第二，美国加强在南海的力量部署已成为其介入南海问题的重要表现形式。学者们指出，美国的海岸警卫队执法力量正不断向南海延伸。

第三，美国干扰“准则”磋商进程。与会学者指出，美国正采取行动反对中方关于“准则”的立场，干扰磋商进程。美国未来可能鼓励和支持相关声索国加大单边油气开采力度，并强化在南海地区的军事存在，对中国进行战略威慑，甚至以北约等的名义增加在南海的联合“自由航行”力度，进行大规模联合军事演习。美国还将进一步推动在中国周边国家扩建或新建军事基地，这将导致南海局势进一步复杂。

（二）南海争端其他当事国的单边行动增加

中国同东盟国家具有长期友好的传统，近年来双边关系进一步发展，取得了举世瞩目的成就。但中国同相关声索国关于岛礁主权和海域划界的矛盾短期内难以解决，兼具长期性、复杂性。相关国家围绕岛礁、油气资源等问题，也采取行动强化单方面的权利主张。

第一，越南在南海的政策与行动。中共二十大以后，越共中央总书记阮富仲成为首位访华的外国领导人，中越双方一致同意妥善处理海上问题，维护南海和平稳定，不采取使局势复杂化、争议扩大化的行动，加快“准则”磋商。尽管两国高层战略互动引领了南海总体和平态势，但由于南海问题十分复杂，越南的南海行为也因此具有鲜明的单边行动色彩和特定成因，彰显其借南海问题强化对华博弈的思考。

1.越南进行单边油气活动、岛礁建设和非法渔业行动等强化其主张。有报道指出，由于近海的油气开采量和油气资源储量下降，越南不断向断续线内的海域进行试探性开采。岛礁建设方面，从2020年开始，越南启动多轮多点的岛礁扩建计划。此轮越南填礁及扩建技术比以前有很大提升，越南岛上陆域面积增大后可部署更多的设施，这将牵动南海局势的发展。有关国家也可能会跟进相关岛礁建设活动。越南在南海的非法渔业活动频繁，越南非法渔业活动不仅影响了南海的局势，也影响到海南岛的社会稳定。

2.越南在南海问题上采取单边行动有特定的原因。与会专家分析，越南的南海政策目标，是维护其声索的在《联合国海洋法公约》（下称《公约》）下的领海、专属经济区、大陆架等约100万平方公里海域内的相关权利。与会专家研判，在岛礁主权上，越南实际上更倾向于“一揽子”解决方案，希望维护它在南沙群岛的既得利益，只要中国承诺不使用武力解决南沙群岛的争端，越南可能不再提西沙群岛的主权问题。据学者分析，在南沙群岛的主权问题上，越南领导人、政府、智库的谈话或文章暗含越方做出让步的可能。

3.越南在南海问题上的对华博弈策略。与会专家分析，越南在南海问题上的对华策略主要有以下几个方面：（1）“照顾中国面子”。越南认为在南海问题上需要照顾中国的面子，越南的智库、专家学者乐于给中国贴上“爱面子”的标签，认为只要满足中国的面子，那么中国很可能就会满足越南实质性的利益诉求。（2）提起强制仲裁的舆论战。越南热衷炒作的就南海问题提起强制仲裁很大程度上只是舆论战，实际提起仲裁的可能性不大。（3）南海问题东盟化、国际化策略。越南清楚，与中国相比自身国力差距较大，所以要鼓动东盟介入南海，推动南海问题东盟化，借东盟整体达到越南的目的。此外，越南也借助美日等域外大国对中国施加压力，迫使中国接受越南的解决方案。外交上，越南响应美国等域外国家发表的涉南海声明强化对南海问题的政治决心；军事上，加强与美国等域外国家的军事演习，逐渐将港口对外开放制度化，允许外国军舰停靠补给；法律上，越南更加重视对《公约》等国际法的运用。

第二，菲律宾小马科斯政府的南海政策。与会专家认为，菲律宾前任总统杜特尔特2022年6月离任之际，单方面宣布终止中菲油气合作的磋商和谈判，为中菲海上油气资源共同开发蒙上阴影。虽然9月份现任总统小马科斯宣布要恢复中菲油气合作的谈判，但由于菲律宾的反华势力阻挠、宪法障碍不易突破、总统承诺转换为实际行动面临障碍等原因，中菲南海油气资源共同开发的前景具有较大的不确定性。

第三，马来西亚的单边油气活动。有专家指出，2022年以来，马来西亚的油气侵权活动力度有所加大，最高峰时期有十多个钻井平台在南海活动。

（三）中国—东盟的良性互动确保了南海局势总体稳定

2022年以来，在中国与东盟国家的共同努力之下，南海形势呈现总体可控和稳定平静的状态。学者们认为，2022年南海形势总体稳定主要是以下原因：

第一，中国与南海当事国保持对话磋商的势头，妥善管控海上矛盾分歧，各方总体上保持克制。

第二，中国同周边国家关系总体发展势头良好，海上问题没有凸显为影响合作的重大因素，尤其是元首外交引领中国与东盟国家的关系，推动中国-东盟全面战略合作伙伴关系深入发展。

第三，中国积极推动与周边国家的海洋合作，中国是南海沿岸国家合作绕不开的对象。

第四，各方有意愿继续用好《南海各方行为宣言》机制，积极推进“准则”磋商，维护南海的和平稳定，作为负责任的一方，中国发挥了不可或缺的建设性的引领作用。

第五，东盟地区2022年迎来三场大型外交活动，保持南海地区和平稳定符合东盟需求。

第六，柬埔寨作为东盟轮值主席国在维护南海和平稳定上扮演了重要角色，发挥了特殊的作用。

（四）中国的应对建议

与会专家表示，要坚决贯彻习近平总书记在党的二十大报告中提出的要求，坚决维护国家海洋权益，努力维护与周边关系大局的稳定，防范化解涉海重大风险。对此，与会专家提出如下建议：

第一，充分利用同周边国家机制性的对话合作，加强互动和互信，推动与当事国的渔业等合作，推动中越、中菲共同开发取得积极进展。

第二，拉紧南海沿岸国合作的纽带，助推海上务实合作，深化地区利益融合。

第三，及时并勇于开展涉海斗争，加强对有关国家侵权举动的遏制，对相关国家挑衅行为进行有力回击。

第四，积极开展国际舆论斗争，充分宣传讲解中国涉海政策和目标，维护中国国际形象。

第五，着力构建地区安全秩序，加快南海行为准则磋商。

第六，推进海上务实领域合作。比如，明确海上搜救区域的划分，持续推进与东盟国家在南海的人道主义搜救；加强南海溢油问题等重大灾害事故的共同应对；率先与南海周边国家就无人器的活动等问题达成某些共识。

第七，推进南海海空危机管控机制建设。不仅要注重管控南海争端当事国的危机，还应管控中国与域外大国的危机，避免冲突。

二、“小多边”安全机制、盟伴网络与南海安全态势

美国将构建盟伴网络体系与加强建设“小多边”安全机制作为其介入南海的重要手段，对当前南海安全态势造成了影响。学者们围绕北约“全球化”及其对南海问题的影响、“小多边”安全机制的特征、盟伴网络的建立与维持以及美国与部分主要盟国和伙伴国家的双边关系等进行探讨，剖析了当前南海安全形势。

（一）美国主导下的印太“小多边”安全机制及影响

第一，北约“全球化”对南海问题的影响。与会专家认为，北约是美国主导下的北约，美国的战略重点是“印太”，北约近年来将“印太”或者亚太确定为扩张的优先目标，开启其“全球化”进程，吸纳澳大利亚、日本、韩国和新西兰等“印太”国家参与北约的行动是具体举措之一。南海由于声索国多，利益交织复杂，成为北约“全球化”的重要抓手。北约的“全球化”对南海问题最直接的影响是，以联盟形式对中国施压，导致南海问题更趋复杂。更为严重的是，北约“全球化”恐将南海、东海、台海关联起来，形成“三海联动”的态势。

第二，美国构建的“小多边”机制的特点。学者们指出，美国主导建立的“小多边”机制，反映了大国战略竞争对地区国家行为选择的影响，也表明现有的地区多边合作机制在很多问题上难以达成共识。学者认为，美国主导建立的“小多边”机制有五个特点值得关注：一是日本、澳大利亚等国家的能动性和影响力。日本和澳大利亚等在“小多边”机制中影响力非常大，甚至远超美国影响力，而美国乐见其成。二是日本、澳大利亚等国实际上是希望类似于“四边机制”的“小多边”对中国构成软平衡。三是许多跨区域的小多边的兴起。例如，“三边伙伴关系”已经把英国拉进“印太”，未来恐将有更多的跨区域小多边兴起。四是单独议题的“小多边”。五是因各国的优先事项不同，利益协调存在难度，所以“小多边”机制不可能是包容性的。

（二）美国盟伴网络及对地区秩序的冲击

第一，美国对东南亚“盟伴”国的重视。与会专家表示，拜登政府致力于在亚太地区加强与盟友伙伴的双边关系，2022年的《国防授权法案》特别重视东南亚国家，强调要制定一份与东南亚和东盟交往的全面战略。从拜登政府的“印太战略”报告也可以看出，美国不仅致力于深化与QUAD、韩国等的关系，也致力于加强与菲律宾、泰国等传统盟友的关系，还提出加强与一系列主要地区伙伴国家的关系，包括印尼、马来西亚、新西兰、新加坡、越南、太平洋岛屿国家，并反复强调与东盟的长期合作。

第二，美国构建盟伴网络的战略目的。学者们认为，拜登政府通过战略运作，目的是使中国在亚太地区陷入最大程度的不利处境，塑造中国战略环境，并在世界范围内建立对美国盟友伙伴及其共同利益和价值观最有利的平衡。美国加紧构建盟伴关系网络，试图构建遏制中国的多层战略机制，注重与尽可能吸纳广泛的力量资源来强化美国的地位，压制中国的地区影响。围绕东亚大陆的弧形岛链，美国不断建立其以遏制中国为中心的海洋安全架构、施行相应的海洋安全政策和采取特定的海洋政治行动。

第三，美国盟伴网络对东盟构成的冲击。一是削弱东盟统一性。东盟本身存在多样性，这给美国的分化瓦解策略创造了条件。QUAD在过去两年一直试图扩容，目标是越南、新加坡等，实际上是削弱东盟的统一性。二是统一性的削弱会进一步挑战东盟在地区事务中的中心地位。尤其是以QUAD为核心的小多边机制，是对东盟中心地位的竞争和对冲，而非合作。三是东盟包容发展性被冲击，甚至被中断。美国的脱钩战略与东盟的包容性发展主张之间存在张力。近年来，大国传统的安全竞争占据了本地区的对话议程，而东盟最关注的是能源、食品、公共卫生和金融危机等方面。双方应对的主要安全方向存在矛盾。

（三）美国主要的双边关系及对南海局势的影响

第一，法国在南海问题上的“有限选边站队”策略。主要特点是：倡导维护规则秩序与航行自由；坚持以多边主义方式解决问题；具体政策行动上保持相对克制，即一方面防止中国在南海问题上凭借权力优势“单方面改变现状”，但在具体的行动上一直保持相对克制的态度。同时，虽然法国对“南海仲裁案”的态度基本上与美国一致，但并未像英国那样公开挑衅中国。

第二，日本的“印太战略”考量。有学者指出，日本“印太战略”有安全和经济两方面的考量，并催生出日本自己的地区战略，是既有安全战略和经济战略的延伸，有很明显的对冲色彩。日本版“印太战略”到底是更偏向于排他与制衡中国，还是建立包容性地区合作架构，存在不确定性，在不同时期各有偏向，反映日本处在中美两国之间的微妙处境。根据不同时期中美两国各自的战略特征，日本相应地采取措施，在中美间不断调整站位，争取相对有利位置与行动空间。过去几年中美竞争态势的变化，成为日本政策调整的关键动力。

第三，美菲同盟军事关系加速推进。与会学者分析，小马科斯上台以后，美菲明显加快推进军事同盟合作的进程，主要表现是加强军事基地建设的合作。2014年，美菲签署《强化国防合作协议》，强化双边军事合作。该协议主要内容，是允许美国在美菲双方规定的地点，实施作战控制，允许进行建设活动，同时可以预置和储备武器装备，双方议定的地点实际上是基地。美国虽然不拥有基地的所有权，但是有使用权和进入权。在杜特尔特任期内，美菲关系起伏不定，杜特尔特威胁要取消访问部队协议，美菲双方商定建设的五个军事基地进展缓慢，只在2019年1月在巴萨基地建立了简易的设施。小马科斯上台以后，美菲加快了协议的落实，具体有两个方面：一是在双方已经商定的五个军事基地加快设施的修复和建设，二是在EDCA的框架下美菲探讨建设更多新的基地。此外，美菲还有其他强化军事关系的举措，比如强化联合海上演训、加强军事援助、增强海上安全合作。2022年9月，美菲正式建立了双边海事框架，在该框架下，美菲可能会重启在南海的海上合作活动。（作者：贺先青 南京大学中国南海研究协同创新中心博士研究生）