拜登政府对台政策前瞻及其对两岸关系的影响

进入21世纪，美国历经“9·11”恐怖袭击、金融危机的冲击，加上国内政治极化与民粹主义抬头，新冠肺炎疫情应对失败，整体国力持续消耗，其全球霸权野心与国家战略资源的矛盾凸显。从奥巴马、特朗普到拜登，美国外交政策总体上呈全球范围的战略收缩之势，着力重建国家竞争力，向亚太地区腾挪战略资源以应对中国崛起。2021年上台的拜登政府将中国视为所谓“21世纪全球最大地缘政治考验”。重建美国竞争力是拜登政府恢复盟友伙伴对美国霸权信心，维护美国主导国际秩序和规则的重要布局。拜登政府的对华政策总体延续战略现实主义的强硬立场，提出“对抗、竞争、合作”三分法的政策架构，即“该竞争时竞争，能合作时合作，须对抗时对抗”。拜登政府对华以“激烈竞争”为主基调，同时防止中美竞争演变成冲突。美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文提出“负责任的竞争”“管理竞争”等概念。美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔声称，中美“接触”时代已经过去，但不认定中美关系必然进入“新冷战”，主张两国“竞争性共存”。美国国务卿布林肯表示，中美要负责任地管理分歧，避免对抗甚至发生危机。在2021年11月16日的中美元首视频会晤中，拜登提到中美管理战略风险的重要性，有必要建立常识性的护栏，以确保中美竞争不会转向冲突。自中美建交以来，台湾问题始终是双方关系中最核心、最敏感的问题，台海安全与中美互动密切相关。历史上爆发的三次台海危机表明，中美在台湾问题上存在走向对抗与冲突的可能，中美战略界对此均有长期深刻的认知。拜登政府强化对华激烈竞争，全面深度介入台海，同时为预防中美冲突设置“护栏”，其在台湾问题上的战略、政策和决策选择值得研究。 

一、拜登政府对台政策的思维 

基于对拜登政府国安决策核心团队涉及台海问题与两岸关系的言论观点的分析，可以初探拜登政府对台政策的战略思维。其与特朗普和共和党战略鹰派相比既有政策延续性，也存在一定差异性。 

（一）主张从结构上重建相对稳定的“台海平衡”

民主党建制派与共和党保守派认为海峡两岸综合与军事实力失衡日益严重。他们并不认同特朗普时期以极限施压手段颠覆传统意义上的中国大陆、中国台湾和美国三方关系动态平衡。坎贝尔等认为，长期以来，中美采取弹性和有微妙差别的方式处理对台政策，其中形成的模糊地带使台湾地区受益。拜登政府臆想，美国需要在中美战略稳定的架构下重新建立所谓“台海平衡”，从经济、军事和安全上减少台湾地区的脆弱性，增强台湾地区的所谓“抗压性”。 

（二）重视在变动中“维持现状”的战略价值

美国建制派的传统观点是反对两岸任何一方片面改变台海现状，其中包含“战略模糊”与“双重威慑”理念，以确保两岸长期“不统、不独、不武”状态。特朗普时期对华战略鹰派以改变现状的方式将台湾地位“准国家化”，从传统的两岸双向平衡走向对大陆的单向遏制。袁鹏认为，过去数年美方从立法、军售、高层互访等各方面突破了中美过去几十年达成的战略默契或共识，再往前走将极其危险。拜登政府提出对中国展开激烈竞争，美国可以选择避免中美冲突、“新冷战”和“修昔底德陷阱”。在台湾问题上，拜登政府支持台湾维持所谓“独立状态”与强化防卫安全，但不赞成将台湾地区作为战略博弈的交易筹码或单纯“处罚性的工具”，在政策思维上更关注“维持现状”和“保持平衡”。葛来仪认为，台湾问题不会是拜登政府对华极限施压的一种策略性工具。

（三）美国与中国台湾地区关系的所谓“实质性”重于象征性

在中美激烈竞争背景下，台湾问题给美国主张遏制中国的鹰派相当大的“战略诱惑”，他们倾向公开支持“台独”和制造激化两岸关系的政治、舆论效应。特朗普时期，美国与我国台湾地区关系的“官方化”操作不少是将台湾地区放在镁光灯下的象征性事件，如2020年8月、9月，特朗普政府派卫生与公众服务部部长亚历克斯·阿扎、副国务卿基思·克拉奇访问我国台湾地区。而拜登政府打“台湾牌”更重视所谓“实质性”效果，企图强化美国与中国台湾地区的所谓“实质性安全与经济伙伴关系”。拜登政府妄称，中国大陆在崛起中加快推动国家统一进程，成为美国在印太地区最大的地缘政治挑战，美国可利用台湾问题在经济、科技等领域的作用支持其对华竞争政策。

二、拜登政府对台政策的表现

学界一般认为拜登政府台海政策的稳定性、可预测性要高于特朗普政府。这一方面是因为拜登政府涉华决策团队为民主党建制派，他们曾在奥巴马政府时期参与拟定、实施“亚太再平衡”政策，对台湾问题的重要性、敏感性有较充分认知；另一方面是因为拜登政府接收了特朗普时期的一部分涉台政策遗产，但对特朗普反建制、极限施压和工具式打“台湾牌”并不认可，主张对台政策与美国“印太战略”精巧对接，更多体现理性算计和成本收益考虑。 

（一）采取所谓“一法三公报六保证”的对台政策架构

2021年1月23日，拜登政府发布的首份对台政策声明妄称，美国敦促北京停止对台湾施加军事、外交和经济压力，与台湾民选代表进行有意义的对话；美国坚持在三个联合公报、所谓“与台湾关系法”和所谓“六项保证”中作出的长期承诺，将继续协助台湾维持足够的自卫能力。该声明定调拜登政府对台政策的基本立场，包括将对台所谓“六项保证”公开化、政策化，施压中国大陆调整对台策略。2021年4月，沙利文妄称，美国承诺在台湾议题上采取稳健、清晰并坚定的做法，落实所谓“与台湾关系法”和所谓对台“六项保证”。2021年6月17日，负责中国事务的副助理国务卿费德玮妄称：“一个中国政策”指的是美国与中华人民共和国建立外交关系，这关系到在各种国际组织中的席位；但是在“我们的一个中国政策”下，尽管美国与中国台湾地区现在是非官方关系，我们仍然公开和私下明确表示，美国将继续保持并事实上发展与中国台湾地区在安全、经济、文化和许多其他领域非常密切的关系。拜登政府在关于中美元首视频会晤的新闻稿中声称，美国仍然奉行在所谓“与台湾关系法”、中美三个联合公报和所谓“六项保证”指导下的“一个中国政策”，强烈反对单方面改变现状和削弱台湾海峡的和平与稳定。中方发布的中美元首会晤新闻稿显示，美方承诺不支持“台独”，希望台海地区保持和平稳定。

（二）全面利用美国联盟体系干预台海问题

在美国战略界看来，二战结束以后美国构筑的联盟体系是对华战略竞争的重要资产与不对称优势所在。坎贝尔、杜如松在出任拜登政府核心幕僚之前撰文声称，中国崛起导致印太地区权力失衡并提议“重新建立平衡”，美国与盟友伙伴一致行动是建立真正地区平衡的需要。拜登政府重视并加强外交在实施美国国家安全战略中的作用，通过联盟外交和多边外交与中国进行战略竞争，其中包括承接特朗普时期的“印太战略”。拜登上台以来，积极在美国盟友体系内部协调涉台政策，美日、美韩、七国集团、北约等发表联合声明强调“台湾海峡和平稳定的重要性”，对台湾问题和台海紧张局势表示“战略关切”，将“改变现状”的责任甩锅给中国大陆。比如，2021年4月16日，拜登与日本首相菅义伟会晤并发表联合声明，罕见地“强调台海和平稳定的重要性，鼓励和平解决台海问题”。这是1969年以后美日首脑首次在联合声明中提及敏感的台湾问题。2021年6月13日，G7首脑峰会声明再次强调台海和平稳定的重要性。从这些动作看，拜登政府正利用美国盟友体系的优势，试图将台湾问题制造成为一个“多边问题”。 

在美国战略界的评估中，台海权力结构失衡造成美国在西太平洋对华传统威慑战略被削弱，美国将日本、澳大利亚、G7、北约等作为对华威慑战略的“倍增器”。在美国支持下，澳大利亚介入台海安全的态度与政策发生显著变化。2021年9月16日，第31届澳美部长级磋商会议举行，澳美双方声称中国台湾地区是两国重要合作伙伴，有意加强与中国台湾地区的关系，继续支持在不诉诸威胁或胁迫的情况下和平解决两岸问题。2021年6月9日，澳大利亚与日本进行外交和国防部长级2+2会谈，其联合声明首次写入“强调台湾海峡和平与稳定的重要性，敦促和平解决两岸问题”。2021年8月30日，澳大利亚与法国建立外交与国防（2+2）部会咨商架构，双方在联合声明中“强调台湾海峡和平稳定的重要性，鼓励台海议题和平解决”，他们对“中国台湾地区依循组织法规有意义参与国际组织一事表达支持”。

拜登政府通过拉帮结派“打群架”的方式介入台湾问题，少数中东欧国家也开始跟随美国升级与中国台湾地区的所谓“实质关系”。立陶宛同意台湾当局设立所谓“台湾驻立陶宛代表处”，获得美国政府公开声援。2021年12月，美国和欧盟举办第二届美欧中国议题对话，在声明中妄称双方对中国在南海、东海和台湾海峡的“单方面问题行径”表示强烈关切。在拜登政府联合盟友干预台海问题的作用下，中国与日本、澳大利亚以及欧洲国家关系中的台湾因素日益凸显。 

（三）注重“实质”强化美国与中国台湾地区的军事安全关系

从战略上，美国以此消彼长、你输我赢的零和思维看待中美长期竞争关系。美国战略界一部分人认为，中国大陆会利用不断累积的综合力量推进两岸统一进程，美国需要采取与传统有别的军事安全战略予以应对。这不仅因为台湾问题是攸关中国领土主权的核心利益，中方不会在台湾问题上对美方妥协，也是由于中美如爆发台海冲突将很难管控战争规模，美方缺乏单方面管控台海战争演变与升级的战略能力。 

2021年6月8日，坎贝尔表示，拜登政府认为过去几十年在美国和台海两岸之间发展起来的政策架构是最好的，美国遵循一套寻求加强威慑的全面步骤，以能够“维持台海和平稳定，让台湾和平生存”。其策略包括：一是通过私下安抚和公开警告，发出“维持台海和平稳定”的目标声明；二是根据所谓“与台湾关系法”，保持美国有能力应对西太平洋发生的“令现状不稳”的事情；三是继续向台湾地区提供关键的防卫武器，使台湾地区加强自我威慑力。美国国会美中经济与安全评估委员会发布的2021年度报告声称，中国大陆军事现代化严重削弱美军在台海威慑效力，建议美国应在短期内采取紧急措施强化美国军事威慑可靠性，帮助台湾当局加强向美国军购能力，并加速军事销售与交货程序。基于以上思维，拜登政府实施军舰常态化穿越台湾海峡，基本保持每月一次的行动频率。军事舰艇在台海例行过境成为美国实施对华前沿威慑的重要策略。2021年10月，美国“杜威”号导弹驱逐舰与加拿大“温尼伯”号护卫舰穿航台海，这是拜登政府加大拉拢美国盟友介入台海安全事务的例证。2021年8月，拜登公布任内首次对台军售案，批准售台价值7.5亿美元的40套自行榴弹炮系统和相关设备，声称其“符合美国国家、经济与安全利益，有助于提升台湾安全”。2021年11月，美国《外交政策》网站披露负责整理部队数据的五角大楼国防人力数据中心的统计结果。数据显示，在奥巴马政府末期和特朗普政府上台初期，美国向中国台湾地区派遣了大约10名军事人员。特朗普任期结束时这一数量又增加一倍。拜登上台后又继续增派，目前已有39名美军事人员（含29名海军陆战队员）协训台湾防务力量。2021年美日印澳“四方安全对话”机制实现从部长向元首会谈的升级，美英澳缔结三边安全伙伴关系，这些均是拜登政府运用美国盟友体系对华军事制衡的布局。在所谓协防台湾问题上，美国战略界讨论从传统“战略模糊”向“战略清晰”调整的声音增多，参与论战的双方虽有分歧，但在展示美国有能力与意愿保护台湾地区的“策略清晰”问题上具有一致性。其包括但不局限于以下行为：不间断地宣示美国根据所谓“与台湾关系法”和所谓“六项保证”支持台湾地区自我防卫；美国与中国台湾地区签署所谓“设立海巡工作小组谅解备忘录”，扩大美国海岸警卫队与中国台湾地区有关机构的海上准军事合作；派遣小编队军事人员轮流入岛，指导和协训台湾防务力量。未来美国将不会允许台湾当局在军事安全上的“搭便车”行为，因为这将使台湾当局减少防务资源的长期投入，加剧大陆和台湾防务力量失衡的状况，也将提高美国在“台海有事”情况下军事介入的战略成本与风险。

（四）大幅度提升美国与中国台湾地区的经济科技合作

在美国对华战略定位中，中美之间属于社会制度和意识形态之争，拜登政府则将其视为所谓“民主与威权”之争。意识形态与价值观因素几乎渗透到美国对华政策各个面向与领域。拜登政府将经济和科技安全纳入国家安全范畴，特别是在核心科技领域与中国加速“脱钩”，以保持美国在高精尖科技领域的领先优势。 

2021年3月，美国人工智能国家安全委员会向美国国会递交了一份长达756页的建议，其中提到美国在微电子领域的领导地位正在削弱，特别是在制造、组装、测试和封装领域。美国国防部估计，到2022年，全球半导体制造中将只有8%在美国进行，低于20世纪90年代的40%。在中美科技激烈竞争和新冠肺炎疫情席卷全球导致科技供应链问题凸显的大背景下，拜登政府对维持美国半导体产业的长久竞争力给予更高重视。我国台湾地区与美国贸易、科技交流密切，双方将彼此定位为所谓“重要的经济伙伴关系”，特别是台湾地区在半导体制造领域的显著优势获得美国战略界重视。拜登政府将我国台湾地区作为维护美国科技供应链安全、配合其对华高科技“脱钩”与技术遏制的“重要伙伴”。蔡英文当局为减少台湾对大陆经济依赖、阻断台湾半导体产业和科技人才向大陆转移，实施与美国战略相对接的经济安全政策。2021年台积电在美国出口管制政策下停止为华为提供代工芯片，并且在美国方面强烈要求下，开始在亚利桑那州投资建设5纳米先进制程的晶圆厂，计划2024年实现量产。未来，半导体产业相关供应链可能向美国转移。目前看，台湾地区在半导体制造领域居全球领先地位。美国在半导体设备、材料和设计领域具有优势，是台积电最主要需求客户。双方加强科技产业链供应链合作的趋势会持续增强。2021年12月，美国与台湾当局同意建立美国与中国台湾地区所谓“技术贸易暨投资合作架构”，以推动科技合作。预计在拜登政府任内，我国台湾地区作为美国科技战略伙伴的地位会提升，美国与中国台湾地区经济安全合作会走向深化。

三、美国因素对岛内政党两岸政策的影响

美国对台政策、美国与中国台湾地区关系是两岸关系发展中不可忽视的影响变量。这在中美关系新形势和蔡英文任内更为突出。从主要面向看，美国因素对民进党当局两岸政策以及国民党大陆政策的影响尤其值得关注。

（一）对民进党当局两岸政策的影响

2016年蔡英文上台，正逢美国对华战略大幅度转向竞争与对抗之时。民进党认为中美大国权力竞逐的结构性矛盾上升，位居第一岛链中枢的台湾地区在美国对华战略中的地位与价值升高。这就刺激民进党推动了更多的“台独”议程。民进党当局的两岸政策以“渐进台独”路线为主轴，在岛内遏制统派和两岸交流派，以所谓“反统战”为由限制两岸各领域交往，加快在国际上制造所谓“一中一台”。美国对民进党“渐进式台独”总体持容忍、纵容态度，将蔡英文上台改变两岸现状的责任反推给中国大陆，并且以“切香肠”手段提升美国与中国台湾地区关系，助长了民进党当局“倚美抗中拒统谋独”的政策企图。

拜登政府上台伊始公布所谓新版“对台交往准则”，较大幅度放宽对美国与中国台湾地区官方接触的约束。拜登政府继续实施对台常态化军售政策，公布美国军事人员入岛协助台湾当局的防务训练，支持中国台湾地区参与联合国体系活动，邀请台湾当局有关人员参加所谓“民主峰会”。对此，2021年7月26日，王毅在会见美国常务副国务卿舍曼时，就如何有效管控分歧、防止中美关系失控提出要求，其中就包括美国不得侵犯中国国家主权，更不能破坏中国领土完整，至于台湾问题更是重中之重。2021年10月31日，王毅在会见布林肯时，要求美方奉行真正的一中政策，而不是假的一中政策；要求美方把一中政策真正落实到行动上，而不是说一套做一套。美国未改变“一个中国”政策空洞化和利用台湾问题遏制中国的战略及相关政策，是蔡英文当局压制两岸关系、推动“台独”施政的外部支撑。2021年10月，蔡英文抛出所谓“四个坚持”和两岸“互不隶属”的论述，在两岸关系定位问题上朝更公开的所谓“一中一台”或“新两国论”的方向转变。 

问题的另一面是，民进党当局的两岸政策仍然受到美国因素限制。美国对台湾当局给予政治支持和一定程度的安全保证，但为预防、管控中美冲突，或如拜登政府所说的设置“护栏”，并不支持台湾当局走向引发台海战争的“法理台独”。2018年4月美国国防部前部长威廉·佩里妄称，如果中国大陆“侵犯”台湾，美国会防卫台湾；如果是台湾挑衅，美国则不会，如何定义挑衅则有解释的空间。在目前美国战略界，相当一批人认为美国在台湾防卫问题上走向“战略清晰”将会适得其反，原因之一是美国不能轻易给“台独”开空头支票。在美国看来，蔡英文作为非典型民进党人，在两岸政策上不像陈水扁当政时期那样冒进，但这并不能保证未来民进党的理念与政策不会走向激进。也有美国学者认为美国“战略清晰”将改变台湾内部政治平衡，许多台湾政客乐于利用选民的天真热情赢得选举，让美国陷入困难的境地，因此美国对鼓动岛内激进因素要极度谨慎。2019年，美国在台有关机构表示，“美方不支持单边片面行动改变现状，不支持台湾‘独立’公投，这是美方一直以来的政策”。美国涉及“法理台独”时的所谓审慎立场和态度，对民进党当局推行所谓“修宪台独”“公投台独”等激进政策形成一定限制。 

（二）对国民党大陆政策的影响

特朗普时期，美国全方位支持民进党当局“倚美抗中”政策，疏远主张“亲美”“和陆”的国民党。国民党奉行的平衡政策难被美国共和党对华战略遏制派所接受，这在客观上造成国民党在两岸关系中的传统优势空间被压缩。加上2020年岛内选举的政治动员充斥“反中拒统”元素，美国总统选举过程中频繁高强度打“台湾牌”，国民党大陆政策受到前所未有的限制。 

在拜登政府发布首份对台政策声明后，国民党方面声称，美国民主党政府秉持过去40多年的两岸政策架构，以所谓“与台湾关系法”“六项保证”和中美三个联合公报为基础，鼓励两岸对话。拜登政府上台后，国民党逐步认识到其在两岸关系中具有更加灵活的政策空间。其政策观点包括3项内容。第一，台湾不要变成美国与中国大陆任何一方对弈的筹码；第二，国民党奉行“亲美”“和陆”并行路线，以与民进党“倚美反中”立场相区隔，体现双向平衡的策略思维；第三，国民党主张维持和推动两岸和平交流。2021年10月，朱立伦提出，积极推动两岸改善关系，恢复官方沟通管道，将台海爆发军事冲突的可能性降到最低点。黄介正认为，美国谨守克林顿“三不政策”与对台非官方关系；美国维持对台承诺，但鼓励两岸对话。2021年10月，国民党通过的政策纲领修正案声称，将延续过去党章、党纲的基础，坚持反对“台独”，积极推动两岸改善关系；两岸应搁置争议，促进经贸及民间社会往来，以期建立平等互惠的制度性贸易机制与具备韧性、善意的社会联结。基于以上三个政策观点，国民党在两岸关系上试图发挥其“和平稳定价值”“交流沟通价值”“经济合作价值”，突显其与民进党两岸政策的差异性。

四、结语

拜登政府的台海政策沿袭了美国传统战略架构和特朗普的遗产，主张“修正失衡”“维系现状”“规避冲突”，同时在“印太战略”框架中安排中国台湾地区的角色，在国际多边体系中维护中国台湾地区的所谓“事实独立现状”，利用美国与中国台湾地区关系的持续提升牵制和影响两岸关系。在中美战略竞争持续朝经济科技、军事安全和国际影响力领域扩散的背景下，涉台政治、军事和经济问题在拜登政府对台政策中占据重要位置，是未来美国提升与台湾当局所谓“实质关系”的主要方向。这将对民进党当局的两岸政策和国民党的大陆政策产生作用，影响日趋复杂的两岸关系和台海局势。 

拜登政府对台政策从属于新时期美国对华制衡与遏制战略，在美国全球霸权相对收缩和向“印太战略”聚焦背景下展现出新的元素与特点，对中国推动国家统一进程带来复杂影响。美国“一个中国政策”的虚化、倒退，美国整合联盟资源介入台湾问题，与中国台湾地区加强防务战略协调、安全合作关系等，这些将是未来一个时期中美涉台博弈与斗争的重要面向。美国干预台海的幅度与深度，不仅取决于中美双方整体实力较量，也将受到各自战略执行能力的影响。

台湾问题关系到中华民族伟大复兴全局，祖国完全统一的时和势始终在我们这一边。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，习近平总书记就对台工作提出一系列重要理念、重大政策主张，形成新时代党解决台湾问题的总体方略。针对拜登政府对台政策的调整，台湾问题中的美国因素变化，中国大陆既要有战略定力又要有战略塑造力。这就需要从政治、外交、军事、经济、社会文化等全领域予以综合性应对，在维持台海局势总体稳定、防止衍生重大颠覆性风险的同时，牢牢把握两岸关系主导权和主动权，巩固和强化国际社会一个中国框架，推进祖国统一进程与步伐。（作者：汪曙申 系中国社会科学院台湾研究所台美关系研究室主任、副研究员）