“美国竞争法案”背后的较量与政治意涵

2022年3月28日，美国国会参议院通过旨在提升美国竞争力与中国进行抗衡的重大技术投资法案——“美国竞争法案”。接下来，众议院将就该法案正式展开协商会议。鉴于该法案在近一年时间里，经两院数番审议修订，故此次进展被视为法案向前推进的重大一步。

早在2021年6月8日，美参院便通过“2021年美国创新与竞争法案”（S.1260），众院于2022年2月4日通过“2022年美国竞争法案”（H.R.4521）。两大“重量级”法案出台时间上相隔半年有余，内容上却异曲同工，都旨在通过扶持美半导体产业和制造业、投资科技研发、强化供应链、增加国内就业等举措多维提升美对华竞争力。不过，从参众两院法案版本存在的诸多差异可知，“虽然该法案可能是美本届国会取得两党共同立法成就的最后机会之一”，但其最终是否能呈递拜登签署，不仅取决于两党各自的政治动机，还取决于两个法案是否能就彼此巨大的政策鸿沟做出妥协并达成一致。本文拟从参众两院的法案文本出发，对相关规定之重要差异进行比较分析，并对两院就法案妥协商定形成最终文本的前景进行评估。

一、法案背景及核心内容

（一）参议院“2021年美国创新与竞争法案”

2021年4月20日，美参院多数党领袖舒默与共和党参议员托德·杨共同提出“无尽前沿法案”（Endless Frontier Act），旨在通过加大对美科技领域投资赢得对华竞争；5月12日，参院商务、科学与交通委员会通过“无尽前沿法案”修订案并提交参院全体讨论，修订案提出在美国家科学基金会（NSF）设立技术与创新学部、未来五年内为NSF拨款810亿美元（包括给技术与创新学部出资290亿美元）、五年内拨款100亿美元由商务部主导成立10个区域技术创新中心等。5月18日，舒默又推出1445页的“美国创新与竞争法案”替代前述修订案，除新增拨款527亿美元提升美国内半导体制造产业、拨款15亿美元用于5G创新等举措外，还提出为应对中国挑战的具体政策，包括扩大与加强美与盟国合作，削弱中国在美大学里的政治影响力、应对知识产权盗窃等掠夺性经济手段等。2021年6月8日，美参院以68比32的投票结果通过“2021年美国创新与竞争法案”（United States Innovation and Competition Act of 2021，S.1260，下称“USICA”或“参院法案”）。

（二）众议院“2022年美国竞争法案”

众院“2022年美国竞争法案”（America COMPETES Act of 2022，H.R.4521，下称“竞争法案”或“众院法案”）的最初版本是2021年7月19日得克萨斯州民主党众议员艾迪·伯尼斯·强森提交的《2021年生物经济研究和发展法案》（Bioeconomy Research and Development Act of 2021），因议员们对若干条款争议较大，故法案在2021年8月底进入众院农业委员会下设的农业生物技术、园艺与研究小组委员会讨论后便暂时搁置，直到2022年1月19日才重新提上众院委员会日程。此后推进迅速，经众院科学、空间和技术委员会，农业委员会，能源和商务委员会通过后，于1月28日提交众院全体会议审议；2月4日，众院以222票支持、210票反对的表决结果通过“2022美国竞争法案”。该法案文本长达3610页，综合了此前众院外委会主席、民主党人格雷格里·米克斯推出“确保美国全球领导力与接触法案”，简称“鹰法案”（EAGLE Act)，以及众院外委会资深共和党成员迈克尔·麦考尔推出的“美国芯片法案”(CHIPS for America Act)等多项议案。

“竞争法案”推出伊始，众院议长南希·佩洛西便将其称为“大胆的、以结果为导向”的立法，“符合支持美国制造业和劳工的经济及国家安全首要目标”。拜登亦发表声明，称该法案将使美国在今后几十年，在与中国和其他国家的竞争中立于不败之地。法案建议创立美国芯片基金，拨款520亿美元鼓励美国私营部门投资半导体生产；授权450亿美元改善美国供应链、加强制造业，防止关键物品短缺并确保更多此类产品在美国制造；推动美国科学研究和技术创新，通过经济发展、外交、人权和同盟关系确保美国在全球的竞争力和领导地位。

二、两院版本四大领域之异同 

本研究重点对法案核心内容，即半导体、科研发展基金、科技外交和贸易政策四大领域进行比照分析。

（一）“支持本土半导体制造”部分

推动众院“竞争法案”（H.R.4521）和参院USICA（S.1260）这两大法案的政治引擎，均为促进美国半导体制造业的大规模投资。故二者关于该问题的规定存在很多相似点，如均拟为相关项目提供资金，以扶持美国国内半导体制造和研发领域投资。

而两个法案在该领域的差异性主要体现在以下三方面：

一是半导体行业刺激政策的资金涵盖对象差异。“竞争法案”规定，资金使用对象包括用于半导体制造和半导体生产设备的相关材料；但USICA的同项资金使用对象则不涵盖这类材料。

二是直接贷款和贷款担保的规定差异。“竞争法案”允许美国商务部将美2022财年预算中的最多60亿美元作为“美国芯片基金”中关于直接贷款和贷款担保的资金成本；而USICA未作相关规定。

三是对法案执行监督的规定差异。USICA要求美国总审计长就全球半导体短缺形势及其对美国的影响向国会提交报告；但“竞争法案”则未作相关规定。

（二）“科学研究和发展基金”部分

“竞争法案”和USICA都建议大幅增加对联邦科研机构的资助，但在资助对象的优先性和分配比例问题上则有所差异。而且，两个法案的相关章节也因各自吸纳了其他不同的法案而有所差异。例如，USICA主要在参院“无尽前沿法案”的基础上加以完善；而“竞争法案”则是基于众院“国家科学基金会未来法案（H.R.2225）”“能源科学部未来法案（H.R.3593）”“国家标准和技术协会未来法案（H.R.4609）”“区域创新法案（H.R.4588）”和“技术转发激励法案（H.R.4606）”。这些法案条款大同小异，涉及生物经济研究发展和提升美区域经济能力等问题。纵观“竞争法案”和USICA，两个方案中对各种科学研究基金的优先级排序有所差异。

概括看，参众院法案一共涉及8个科学研究基金，即：国家研究和发展科学基金；生物研究和发展基金；科学、技术、工程和数学(STEM)和拓展科学参与基金；区域创新能力基金；能源研究发展部基金；国家标准和技术研究院（NIST）基金；太空法案相关基金；其他科学和技术发展基金。

其中众院“竞争法案”包括前7个基金内容的相关规定，缺少对太空领域的拨款资助；而参院USICA则只有6项基金规定，缺少“能源研究发展部基金”和“国家标准和技术研究院（NIST）基金”相关规定。

1、国家研究和发展科学基金。两个法案都大幅增加对美国家科学基金会（NSF）的科研发展投入，但对如何完善NSF机构功能和资金分配上存有差异。“竞争法案”在尽可能保留NSF现有机构设置基础上，为特定领域研究设立新的资助项目，同时寻求改善NSF内部机构间的协调运转。而USICA，则建议对NSF机构进行重大改革，新建“技术和创新理事会”定向指导十个关键技术领域的研究和技术发展事务。这两种机制构建和资金分配方案是否能在两院协调并达成妥协，将成为法案是否能顺利推进的关键点。

2、生物研究和发展基金。参众院都推出了本院版本的《2021年生物经济研究和发展法案》（S.1418/H.R.4521），并被“竞争法案”和USICA几乎整体纳入。

两院版本规定相同之处包括：一是由白宫科技政策办公室（OSTP）推动“国家工程生物学研发倡议”，通过拨款、联合资助和跨学科研究中心等方式推动美国工程生物学和生物制造领域的技术创新。二是“国家工程生物学研发倡议”将重点发展生物经济的劳动力市场，期间应将道德、法律、社会、环境和安全等因素纳入考量，同时美国国家科学，工程和医学研究院（NASEM）也将审查各类与工程生物学相关的因素。三是总统和OSTP将联合任命一个机构间委员会确保倡议的顺利实施，指导各机构活动以便促进美国生物经济研发。机构间委员会的任务是促进机构间协调、制定目标，并为倡议制定战略计划。委员会还应向国会提交一份三年期计划，旨在概述倡议的资金分配、投放领域和实施进度。此外，总统还需另行成立一个“倡议协调办公室”支持前述委员会工作，同时在联邦政府和私营部门间推广该倡议产品。

不同之处包括：一是“竞争法案”删除了部分USICA分配给美国防部的职责，同时亦未将该部分职责重新指派给其他部门。二是“竞争法案”为倡议提供了更明确的工作指导，包括如何推进信息科学研究、克服工程生物学创新规模扩大障碍和促进私营部门生物制造研发商业化等问题。三是“竞争法案”建议倡议应支持“建立、管理和维护策划基因组学、表观基因组学以及动植物、微生物等其他相关组学数据库”。四是“竞争法案”中详述了美国国家海洋和大气管理局、农业部和能源部等部门的机构职责，但USICA则无相似规定。

3、科学、技术、工程和数学(STEM)和拓展科学参与基金。两个法案都有专门条款和资金保障扩大美国STEM领域的科研推进和教育拓展等。如都要求白宫科技政策办公室（OSTP）为联邦科研机构制定指导方针，但在具体规定上存在细节差异，如USICA建议成立“国家科学团”、而“竞争法案”则建议成立专门的少数族裔科研服务机构（如“传统非裔学院和大学”）。

此外，两个法案都有专门针对打击科研领域性骚扰的条款，其中“竞争法案”更加细致，如还提及了“基于性别的骚扰”（不同于“性骚扰”）。

4、区域创新能力基金。两个法案都建议制定新的区域技术枢纽计划，但在资金授权、枢纽建设标准等具体事项上存在重大差异。另外，“竞争法案”还包括了另外两个旨在支持区域创新能力的计划，即“关键技术创新分析计划”和“区域清洁能源创新计划”；USICA则无相应规定。

5、能源研究发展部基金。“竞争法案”将专项拨款用于发展能源科学研究，且相关资金主要投放至美国能源部（DOE）科学办公室和NSF。但USICA则没有专门条款规定DOE及其研发资金，其原因就在于参院将资金分配重点放在其建议新成立的“技术和创新理事会”及其指导的关键技术领域上。另一个资金使用的差异体现为，“竞争法案”允许部分资源用于必要设施的新建、升级和维护；而USICA则完全禁止任何资金用于此目的。

6、国家标准和技术研究院（NIST）基金。虽然USICA明确承认由美国家标准与技术研究院（NIST）创建并维护核心技术标准的重要性，但其文本未涉及任何相关的实质措施。相反，“竞争法案”则拟定一系列强有力条款加强研究所功能并继续支持其研究项目。

两项法案为数不多的一致规定是，都寻求扩充对霍林斯制造业扩展伙伴计划（MEP）的拨款。且都将重点放在提升美供应链弹性问题上，希望通过增加对MEP的拨款来扶持美国内制造业。

7、太空法案相关基金。USICA吸收了“无尽前沿法案”中的有关规定，亦即跨党派的“2019年NASA授权法案”，该法案在上届国会参议员全体一致通过，法案授权并支持NASA开展包括太空探索、科研、航空学、STEM培训和技术研发等项目。同时USICA还吸纳了跨党派的“空间法案”，旨在授权美国商务部执行特定空间态势感知行动，以及成立空间态势感知中心并不断提升相关能力。为此，USICA将在2022财年至2025财年为上述项目提供100亿美元拨款。而“竞争法案”则没有关于NASA授权的类似规定。

8、其他科学和技术发展基金。两个法案都有专门章节对其他科学研发项目或计划进行规定，但又存在很多差异。如USICA规定有所谓“原产国网络标签法案”，但“竞争法案”没有类似规定。不过，两个法案都规定有“供应链弹性计划”。

（三）“科技外交”部分

众院“竞争法案”中这部分内容，基本以众院外交事务委员会通过的“鹰法案”为蓝本。

总体看，众院“竞争法案”更侧重外交举措（如加强与印太地区接触），而参院USICA法案则稍微强硬一些，侧重军事问题（如弹道导弹条款）等。此外，相比参院法案，众院“竞争法案”一是体现出民主党对气变问题的关注点，所以包含了应对气候变化的条款；二是还包括了旨在加强台湾防务的附加条款。

其中，两院法案该部分规定基本一致的事项包括：

1、全球供应链多元化。授权美国务院建立机制，聘请符合资质的专家协助美国企业进行涉华的供应链管理事务。同时授权2022至2026财年就该内容拨款1500万美元。

2、基建和能源发展。（1）支持对华经济脱钩：建议总统制定战略，以应对中国向对美具有重要战略价值的外国政府提供援助和融资行为；同时授权美国务院建立或继续推进“基础设施交易及援助网络计划”（ITAN），以推进旨在提升亚太地区可持续、透明和高质量基础设施发展的项目实施。此部分将从2022至2026财年计划中拨款7500万美元，其中2000万将用于ITAN下设的“交易咨询基金”。（2）中国对外能源发展投资评估报告：即要求美国务院，在法案生效后180天内以及之后的每五年，报送关于中国对外能源发展投资态势的评估报告。

3、数字互联互通与网络安全伙伴关系。即均授权总统建立“数字连接和网络安全伙伴关系”，帮助外国扩大互联网接入、执行数据自由流动政策，促进美国信息通信技术(ICT)的产品服务出口，同时提升ICT供应链渠道多元化、减少对华进口依赖、建设美国网络安全能力。此外，规定美国国务院须在法案生效后180天提交具体实施方案。

此外，两院法案规定存在差异的事项包括：经济外交、金融外交、战略外交、国际安全、“投资美价值观”、提升美国实力的多边战略、经济治国方略和可持续发展的未来等。

（四）“贸易政策”部分

两个法案在贸易政策方面的规定差异性最大。体现两党在贸易政策上的分歧最为广泛。这部分内容规定一致的条款几乎没有，即便是涉及相同的问题，其规定也大不相同，这反应出两党在贸易领域比较敏感的政治立场。比如，“竞争法案”包括了对美国TAA法案（the Trade Adjustment Assistance Act）的广泛性再授权。但参院USICA则完全没有这部分内容。再如，USICA包含重启关税排除的条款，并退还进口商部分关税，同时对未来进口商申请关税排除制定了新的程序；但“竞争法案”则没有涵盖这类规定。

“贸易政策”部分重点12个内容中，仅普惠制（GSP）、综合关税法案（MTB）和世界贸易组织（WTO）3个内容规定两院版本大致一样，其他内容包括：贸易调整援助（TAA）计划、贸易救助法案改革、最低限额豁免（De Minimis）改革、对外投资筛选、强迫劳动、促进数字贸易协定、301条款关税排除、美国贸易代表办公室监察长和供应链弹性9大领域存在重大差异。

三、协调过程及美国内政治意涵 

3月28日，美国国会参议院以68票赞成、28票反对的表决结果通过了经参议院修改的“美国竞争法案”（America COMPETES Act）。法案接下来将送回众议院展开协商会议，并再次进行表决。这表明法案将以“美国竞争法案”为主要蓝本展开两院协调。

国会一般有两种程序来解决两院法案文本差异问题。一是通过交换修正案来达成协议。每院都有一次机会修改另一院的修正案。通常来说，众议院在修改过程中占主动地位，参议院通常会对众议院的法案版本进行补充和修改，再送交众议院表决。当前，该法案即采取这一模式。

但如果两院坚持本院版本，或众议院反对参议院的修改意见，两院可能通过召开协商委员会的方式一揽子解决双方分歧。参院有权剔除法案中“没有实际支出”的内容，众院则可否决与法案核心内容“不相关”的附加条款。委员会将向两院分别提交报告，确立法案的最终版本。

此次“美国竞争法案”两院文本的差异及协商过程，体现出美国国内政治的几个现象：

一是两党和国会两院对于重塑美国供应链、提升美国科技创新能力有较强共识。拜登政府上台以来，美国先后推出《疫情纾困法案》《基建法案》两大法案。从当前态势看，美国国会两院对“美国竞争法案”的分歧小于前两者，该法案通过的几率较大。此前有报道称，国会两院可能分别以本院法案为基础展开两院协商，但参议院为了加快法案推进进度，直接对众议院版本进行修改和补充。这使得法案有可能在未来数周内即完成协商和投票程序，提交总统签署。国会两党在其他议题上的分歧和党派对立并没有影响该法案推进过程，一些少数极端政客也没有利用冗长辩论、加入“毒丸条款”等方式阻碍法案审议过程。

二是参众两院对法案关注点有所差异。从两院法案文本差异看，参议院作为法案最早的提出者，更关注法案的战略意义和对美国的战略价值。参院法案版本具有更强的战略性，即明确该法案的目标是“与中国竞争”，明确法案的路径是“推动美国创新体系深层改革”，明确法案的投入重点是前沿技术和基础技术。众院法案版本则加入更多“私货”，例如更关注“区域创新”“气候变化”等。这些问题涉及众议员的选区利益和民主党的党派利益，因此引起了较大分歧。但是，为了能够顺利得到代表各地区利益的议员的支持，法案最终偏向众院版本。这一现象在美国其他重要支出类法案中也十分常见。

三是法案开启了诸多先例，未来可能产生示范作用，推动美国国内政治的深刻调整。美国媒体普遍认为，该法案与《基建法案》类似，是美国为了解决紧要问题推出的“非常之举”，法案不少内容与美国现有的治国理念有较大创新。

其一，明确了科技创新的战略性。法案虽原先以美国著名战略科学家范内瓦·布什提出的“无尽前沿”为名，但其核心理念已经超出了布什的想法。布什的“无尽前沿”强调科学探索的“无边界”“自由”“公益”属性，建议政府对美国科技创新体系采取“大力支持”“鼓励开放”和“谨慎干预介入”的立场。但“美国竞争法”则认为“支持”与“监督”应当同步进行，甚至一度试图明确美国前沿科技探索的“优先类别”。其二，推出“产业政策”。法案中最具争议的部分是美国政府对于半导体产业的补贴和投资。该做法具有鲜明的“产业政策”性质，与美国政府较少介入具体产业发展的传统相悖。但是，该提议得到两党、两院一致支持。未来，美国可能在更多行业采取类似措施。其三，提出科技外交概念。法案汇总了近年来美国对于科技外交的总体看法，认为中国在技术标准、国际规则、国际多边组织等领域对美国构成威胁。法案要求美国增强对于科技外交的战略重视，将其作为国务院的重要工作之一，并联合美国私营企业开展竞争行为。（作者：高阳 系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员、李峥 系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员）