“中国屋”，美国对华政策实施新机构

今年5月，美国国务院负责中国事务的重要官员华自强（Rick Waters）在一次工作会议上表示将于6月底离职，再次引发国内外对于美国国务院“中国屋”（China House) 这一机构的高度关注。所谓“中国屋”，是美国政府外交部门下设的专门负责推行对华政策的机构。了解该机构的创设背景、组织架构及主要功能，对于理解拜登政府对华政策及中美关系走向具有特殊意义。

位于华盛顿特区的美国国务院大楼。

“中国屋”的创设背景与组织架构

2022年5月26日，美国国务卿布林肯在发表题为“拜登政府对华政策”的演讲时，除了提出“投资、结盟、竞争”这一总体框架外，还宣布将在美国国务院设立一个新机构，来协调和执行与中国相关的政策。同年12月16日，拜登政府正式启动“中国协调办公室”，其非正式名称就是“中国屋”（亦称“中国组”），该设置取代了原有的“中国处”（China Desk），成为美国国务院负责中国事务的最主要机构。在中美战略博弈日趋深化的背景下，“中国屋”的创设有其必然逻辑。

“中国屋”的人员编制规模为60～70人，由国务院负责亚太事务的副助理国务卿华自强主管，向负责亚太事务的助理国务卿康达（Daniel Kritenbrink）、副国务卿舍曼（Wendy Sherman, 即将离职）汇报。从组织架构看，“中国屋”由三个团队组成，第一个团队负责传统的美中双边关系事务，第二个团队负责处理美中战略沟通事宜，第三个团队则被称作“全球团队”，专注于美国在中国境外的涉华活动。从人员构成看，“中国屋”涵盖了美国国务院系统内的中国问题专家及各地区司局人员，比如负责非洲和拉美地区涉华事务的工作人员。这些人与经济、技术、多边外交、战略沟通和国际安全领域的专家并肩工作，共同参谋、执行拜登政府的对华政策。

“中国屋”的创设背景与组织架构表明，其更多承担的是职能性而非决策性事务。一方面，该机构负责人是副助理国务卿，在国务院层面并不掌握对华政策制定权。另一方面，根据美国国务院官员的说法，该机构的设立旨在消除繁冗的政府机构间隔阂，以使美国官员在国务院内外拥有一个各方面可共享的“信息交换中心”。

美国国务院“中国屋”初创阶段关键人物，从左至右为：副助理国务卿华自强(将离职)、负责亚太事务的助理国务卿康达、副国务卿舍曼(将离职)。

“中国屋”的战略目标与主要功能

根据美国国务院发言人的介绍，“中国屋”是布林肯推动“国务院机构现代化”议程的一个关键组成部分，重点是使国务院有能力应对“未来十年的挑战”并“抓住机遇”。显然，所谓“未来十年的挑战”主要指的就是美国与中国的“战略竞争”。该发言人指出，“国务卿和国务院领导层致力于确保美国拥有人才、工具和资源，来成功执行政府的对华政策，因为这是我们面临的最复杂和最重要地缘政治挑战。它将为整个国务院服务……意味着国务院的政策会更加灵活、一致，也意味着我们能更好地与盟友伙伴合作，更深入地与每个国家接触”。可以看出，“中国屋”的战略目标就是成为美国对华政策的有效执行机构和协调中心。

促进各职能部门涉华工作人员间的跨部门交流是美国国务院设立“中国屋”的首要考虑。长期以来，美国对华政策的执行面临灵活性和反应度不足的问题，无法充分落实对华战略理念。换言之，美国政府先前设置的对华机构臃肿不堪，部门之间沟通效率低下，出现了涉华问题“谁都能管却又谁都不管”的情况。基于此，“中国屋”的成立是对国务院自身涉华工作职能的优化。事实上，拜登政府各个主要部门以及美国国会都有专门负责处理中国事务的机构存在，它们的核心职能均非决策，而是执行《美国国家安全战略》报告及国会相关法案所确定的以竞争为导向的对华政策。

“中国屋”的创设有着深刻的国内政治效用，拜登政府希望通过此举向共和党国会和公众表明，其有能力制定对华政策并高效处理涉华事务。在美国国内政治日趋“极化”、党争恶斗不断加剧的背景下，对华示强已成为两党政治精英捞取政治资本、抵御对手攻讦的有效策略。“中国屋”的创设表明，拜登政府采取严肃态度应对中国崛起对美国造成的“威胁”和“挑战”。

“中国屋”的设立还着眼于超越双边关系层面，加强美国在全球其他地区同中国的“竞争”。在拜登政府看来，美中战略竞争是中长期的全球领导权之争，其希望通过设立“中国屋”，更有效地投入并整合各类资源，尤其是人力资源，关注和应对中国在全球各个地区开展的活动，进而提升美国的外交投入精准度，在维护和强化美国海外影响力的同时，制衡、削弱中国影响力的增长，从而实现《美国国家安全战略》报告确立的“竞赢”（Outcompete）中国目标。

难改美国对华决策弊端

然而在具体实践中，“中国屋”自筹建之初起就遭遇重重质疑甚至反对，其面临的现实困境主要有四个。

首先，尽管“中国屋”的创立部分解决了美国国务院在执行对华政策时的整合难题，但作为政策执行机构和官僚体系的一部分，仍无法及时回应战略和决策层面的调整和美中关系的瞬息变化。从设立之日起，“中国屋”存在的意义就近乎完全为拜登政府的对华竞争战略服务，随之在实践中塑造出一种“一边倒”的强硬思维，并在此基础上形成对华打压、遏制和脱钩的政策及体系惯性，无法全面客观地反映美国对华政策的全貌。结果是，在近来拜登政府基于内外战略考量开始缓和对华关系的过程中，“中国屋”不仅未能跟上节奏，发挥有效的协调推动作用，反而成为阻力，并凸显机构内部的理念纷争和思想混乱，最终导致机构内工作人员纷纷离职。曾担任美国驻香港总领事和国务院中国处职业外交官的理查德·鲍彻（Richard Boucher）认为，“如果‘中国屋’只是成为华盛顿官僚机构中的另一个参与者，它将无权对中国实施一致的政策”。

其次，“中国屋”无法真正解决美国对华政策的难点和痛点问题。前美国外交官、现任维拉诺瓦大学政治学助理教授的黛博拉·塞利格森（Deborah Seligsohn）认为，目前美国对华政策中真正紧迫的问题是“要确保美国能够长期有效地培养高水平的中国问题专家，但是肇始于特朗普时期的一系列毫无逻辑的政策使得这一努力变得非常困难”。

再次，“中国屋”存在“重复设置”之嫌，反而有可能导致更严重的政策混乱。华盛顿保守智库传统基金会的高级研究员成斌（Dean Cheng）认为，美国政府其他部门拥有各领域各方面的中国问题专家，如果真要建立有效的对华政策协调和执行机构，应该是由国务院出面，召集一批来自财政部、商务部、白宫科技政策办公室（OSTP）、美国航空航天局（NASA）等部门机构的中国问题专家，因为国务院需要考虑的不仅是外交事宜，还应包括贸易、投资、网络安全等更广泛领域的议题。

第四，“中国屋”面临一些新设立机构普遍需要应对的挑战和困难。一般而言，新机构成立后，都不可避免地面临协调难题。机构内部人员之间有相同的看法，也会有不同的意见，这意味着机构需要花费更多时间进行组织内部和外部的协调。卡内基国际和平基金会的杰出研究员、曾在老布什任内出任总统特别顾问兼国家安全委员会亚洲事务高级主任的包道格（Douglas Paal）还提到，“中国屋”所面临的一个特有挑战，是如何招募到真正对中国感兴趣并富有经验的人为其工作。

总的来看，以服务美国对华竞争战略为宗旨的“中国屋”，其设立对中美关系的稳定、改善和发展显然并非积极信号。尤其值得关注的是，该机构最突出的一个特点是，试图通过权力和资源的集中，结束原有官僚体系长期存在的各自为政、疏于协调的“碎片化”局面，从而打通外交系统与政府各部门间的壁垒，将美国国务院涉华职能部门纳入统一协调，以提高美国对华战略竞争政策的执行效力。

从近段时间以来的中美关系变化看，未来“中国屋”所扮演的角色可能不仅仅是美国对华战略竞争的部门“桥头堡”，而是有可能成为兼具竞争与沟通双重职能的美国对华政策执行和协调机构。但是，基于“中国屋”创设以来的表现，该机构能否实质性提升美国政府的对华战略竞争能力，仍有待观察。与此同时，中美关系的动态演变将迫使该机构在实践中不断调整工作方式，以更灵活、全面和有效地反映与中方的互动，而非最终成为一个僵化的竞争工具，否则将难免陷入无法有效运转的困境。（作者：王浩 复旦大学美国研究中心副教授）