拜登政府的亚太经济外交对中国-东盟经济合作的影响

在今天这个时代，疫情拉缓了经济全球化过程，大国竞争正在让世界走向新的分裂，在这样的背景下，我们提出构建中国-东盟共同市场的倡议，非常有创意，也非常必要。下一步，我们需要在国内和东盟国家有效推广这个概念。

最近几个月，美国多位重量级的内阁成员发表了非常重要的演讲。我们注意到，过去近三年来，拜登政府的内阁是相当稳定的，主要内阁成员总体上比较专业，而且整个团队运转比较有效。其中有三个内阁成员在最近两三个月的时间里先后发表了关于中美经济关系以及美国国际经济政策的重要演讲。我们也观察到，在美国华盛顿是不是出现了一种新的“华盛顿共识”。“华盛顿共识”是30年前彼得森国际经济研究所提出的概念，强调的是自由市场经济要向全世界推广，自由市场经济已经在位于华盛顿的IMF、世界银行以及美国财政部形成了非常坚定的共识，在这个共识的基础上，美国通过外交等各种手段在全世界推动“华盛顿共识”的理念。

什么叫“新华盛顿共识”？我们认为美国的经济理念已经发生了一场重大的转型。从耶伦、雷蒙多和苏利文三个内阁部长的演讲当中，我们已经可以清楚地看到美国的经济理念经历了20世纪90年以来最大的转向。我把它总结为三个部分内容：一是中美关系本质上是竞争的关系，不是以前的伙伴关系，耶伦的讲话重点阐述了美国要寻求和中国维持健康、良性的竞争关系，建立在接触政策基础上的伙伴关系彻底结束。二是中美究竟在竞争什么？两国竞争的核心是科技和产业。不管是雷蒙多还是耶伦、苏利文的讲话，都反复提到美国的产业基础受到侵蚀，美国科技创新能力受到来自中国的挑战。三是要重新获得与中国在产业和科技领域的竞争优势，美国必须在某种程度上抛弃旧的经济全球化和自由市场经济的论调。新的华盛顿共识就是向中国学习，更好地平衡市场和政府的关系。今天的美国要重新利用国家的力量与中国展开竞争，他们认为靠以前的自由市场的方式不能够有效应对来自中国的竞争压力。这是我个人总结的新华盛顿共识的三个基本支柱。

基于新华盛顿共识，美国在内政外交上采取了一系列手段。内政方面，美国积极在国内层面推动产业政策。产业政策在美国话语体系下，长期以来都是负面的概念。我们还记得几年前特朗普发动了贸易战，很多人认为发动贸易战的原因是针对“中国制造2025计划”。“2025计划”被美国认为是不公平的市场竞争，是中国的产业政策。而现在美国采取了和中国非常类似的方式，签署了三个法案（《基建法案》、《芯片法案》、《通胀削减法案》），这构成了拜登经济学的三个支柱，实际上就是带有美国特色的产业政策。我们可以明显感受到美国正在学习邓小平的智慧——“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”。不管是不是违背了市场的理念，只要产业政策能够帮助美国竞赢中国，就可以用，美国现在非常务实。这一进步证明，在巨大的竞争压力下，意识形态的偏执是可以抛弃的。

关于上述三个产业发展相关的法案，我们平时讨论得已经挺多了，我今天就不再赘述。除了国内的产业政策，美国还是一个独特的全球霸权国家。当我们讨论产业政策的时候，更多说的是东亚国家，比如韩国、日本，某种程度上也包括中国。美国作为全球霸权国家，具有东亚国家所不具备的优势，那就是能够利用外交工具或者外交手段配合国内的产业政策。耶伦自称是一个奉行自由主义的经济学家，但是她最早提出或者系统阐述了“近岸外包”和“友岸外包”的概念。友岸外包显然不是一个自由市场语境下的概念。为了配合耶伦提出的友岸外包的策略，美国在全球、区域和双边多个层次通过经济外交手段与中国展开产业竞争。

一是在全球层面，美国以供应链韧性为主要抓手，在全球围绕供应链韧性进行外交协调。美国先后召开了供应链韧性峰会和供应链韧性部长级会议，团结盟友共同捍卫所谓的供应链韧性，减少对中国供应链的依赖。如果高度依赖中国，就不具备韧性；要具备韧性，就必须在中国之外找到替代者。

二是提出新的基建设施的倡议（PGII）。刚刚在日本召开的G7峰会提出，美国和西方世界要拿出6000亿美元的资金用于基建，以制衡中国的“一带一路”倡议。

三是提出矿产安全伙伴关系倡议，在全球推动矿产外交。新能源产业是非常重要的新兴产业，它高度依赖关键的矿产资源。未来石油的地位将大幅下降，关键矿产资源的地位将进一步上升，所以美国最近推动建立了全球矿产安全伙伴关系对话机制。

同时，在地区层面，在欧洲、印太、美洲、太平洋岛国，美国都提出了新的经济合作的制度化倡议。一个是和欧洲新建的贸易和技术委员会（TTC），主要是协同美欧在贸易和技术领域遏制中国；二是美国在印太地区发起了IPEF的倡议；三是在美洲地区和太平洋岛国拜登政府都发起了新的区域经济合作倡议。

而在双边层次，我们会发现有4个国家成为美国经济外交的战略支点，分别是日本、英国、印度、韩国。美国和它们各自建立了新的双边经济合作机制，推动它们配合美国友岸外包的基本策略。

在上述经济外交行动中，最值得关注的也是对中国和东盟国家均会产生重大影响的就是IPEF。IPEF现在已经进行了三轮正式的谈判和一轮特别谈判，主要包括四个支柱。

第一，互联经济。互联经济是推动数字贸易领域中的数据自由流动。第二，供应链韧性。美国以疫情导致供应链中断为由，力推供应链韧性战略。第三，清洁经济。这实际上是指清洁能源产业，在这个方面，中国具有压倒性的优势。在中美产业竞争中有两大产业是关键：一是半导体，美国处于攻势地位，中国属于守势地位；二是清洁能源，特别是在电动汽车领域，中国处于相对优势地位，而美国处于守势地位。在清洁能源产业链方面，中国具有明显优势，因此美国通过IPEF团结其成员国在清洁能源领域和中国展开竞争。第四，公平经济。公平经济其实剑指“一带一路”，认为“一带一路”倡议存在一些腐败行为。我们看到，IPEF的出现使亚太地区的经济合作陷入更加复杂化的局面。

印太地区有一些相互交叠的合作机制，有几个主要的经济合作框架：一个是日本主导的CPTTP，另一个是东盟国家担任“驾驶员”的RCEP，还有一个就是美国的IPEF。IPEF是美国所推动的新型印太经济战略，它是为了充实美国的印太战略而建立的。印太战略虽然在特朗普时期就已经提出来了，但是一直没有经济合作作为支撑。拜登政府为了在印太战略框架之下加入充实经济内容，所以提出了IPEF的概念。但是，我要特别提醒东盟的朋友，要注意IPEF存在着巨大的缺陷。正如当年的TPP最后在美国夭折了，IPEF同样存在以下几个关键的缺陷。

第一，IPEF目前没有承诺提供任何有价值的公共物品。我是学国际关系的，国际关系理论告诉我们，任何制度化的国际合作都涉及公共物品的供给问题。从这个意义上来说，IPEF还不如TPP。在TPP中，美国通过更高、更强力度的开放，把美国市场开放给东亚国家，为其提供贸易领域中的公共物品。但是IPEF中，美国没有做出任何相关的承诺，也就是说，IPEF只是一个概念，美国没有承诺要为IPEF做出什么样的投资或者提供什么样的公共物品。

第二，IPEF是一个比TPP更具有地缘政治导向的经济合作倡议，它服务于美国单方面的战略利益。这个框架暗含着美国地缘政治的考虑，与其说它是经济合作倡议，不如说它是一个地缘政治导向的战略。所以，它一定会恶化或者加剧整个亚太地区地缘政治矛盾和分歧。

第三，IPEF将是另外一个版本的“美国第一”（America-First）。我们知道特朗普是单边主义者，拜登貌似是多边主义者，但是，IPEF实际上继续贯彻了“美国第一”这样的理念，IPEF的四个支柱都是基于美国自身战略利益的考虑。

第四，IPEF可能将继CPTPP之后进一步分裂东盟，把东盟十家分为IPEF成员国和非IPEF成员国。我们注意到有三个东盟成员国——老挝、缅甸和柬埔寨——都不在IPEF框架内，而这三个国家是东盟地区最贫困的国家，是最需要美国发展援助的国家，但是这三个国家偏偏都不在IPEF成员国当中，所以它可能会进一步加剧东盟的分裂。

有越南朋友说东盟国家在中美大国竞争当中不选边站队，但是IPEF的出台将进一步加剧东盟国家所面临的选边困境。绝大部分亚太地区国家在经济上对中国贸易的依赖度更高。其中，依赖度最高的是澳大利亚，后面依次是新西兰、韩国、越南、日本等。在这种情况下，加入IPEF会进一步恶化东盟国家选边站队的困境。

在这样的背景之下，中国-东盟共同市场的概念和思想的提出就是来自中国经济外交的重要回应。从2020年开始，东盟就已经取代欧盟成为中国第一大贸易伙伴。随着西方国家不断提出所谓“脱钩”和“去风险化”的概念，东盟对于中国的经济意义大幅提升。过去十多年，中国和东盟的经济合作持续深化，2010年，1.0版本的自贸区建成；2019年，2.0版本的自贸区生效；今年中国政府正在推动和东盟地区的3.0版本的自由贸易区的谈判。3.0版本自贸区谈判既包括贸易和投资的进一步自由化和便利化，也包括数字经济、清洁经济以及供应链互联互通等问题。

展望未来，中国-东盟共同市场的概念将会成为推动东盟和中国进一步深化经济合作的非常好的思想基础。共同市场实际上代表着中国和东盟的经济合作即将进入新的历史阶段。在这个阶段，我们不仅要实现商品和服务的自由贸易流动，还要推动人员、技术、资本的自由流动。这对于中国、东盟乃至整个亚太地区来说，都是一个巨大的机遇。（作者：李巍 中国人民大学国际关系学院教授，美国研究中心主任）