拜登政府的朝核政策：目标与手段的异化

一、朝核问题新进展

（一）朝鲜加速推进核导技术发展

近年来，朝鲜明显加速推进核导技术的发展，仅2022年就试射了近70枚导弹，自金正恩2011年末成为朝鲜最高领导人到2021年年末的10年间，朝鲜共试射导弹129枚。朝鲜发射的导弹种类、规格以及发射方式非常多样化，包括潜射导弹和陆基导弹等，还测试了固体火箭发动机，并进行了导弹水下发射试验。

尤为引人关注的是，2021年8月，国际原子能机构（IAEA）发布报告指出，朝鲜宁边核设施有运行迹象。美国政府不遗余力地宣称，朝鲜可能要进行新的核试验。尽管2022年朝鲜并没有如美国渲染的那样进行新的核试验，但是美国对此的预测并没有停止。2023年3月8日，美国国家情报总监海恩斯（Avril Haines）在国会听证会上指出，朝鲜正在积极准备进行核试验。

朝鲜最高领导人金正恩暗示朝鲜有可能进行新的核试验。2022年1月20日，金正恩在朝鲜劳动党中央政治局会议上明确表示，“要迅速研究重新启动所有之前暂停的活动”。4月25日，金正恩在朝鲜人民军建军90周年阅兵式上发表讲话再次指出，“将继续采取措施，以最快速度加强和发展我国的核能力”。

朝鲜进行核试验的目的在于两方面：一是在政治外交层面，向美国和韩国施加压力，促使其改变对朝强硬政策并关注与回应朝鲜的相关关切。拜登政府执政后，朝鲜半岛问题在其外交政策议程中的重要性不高，朝鲜所关心的解除制裁以及安全环境得到改善的目标都难以实现。尽管尹锡悦在就任韩国总统后对朝核问题的表态有所软化，但是其对朝奉行强硬政策，释放出对抗的信号。尹锡悦政府于2022年10月宣布对朝进行制裁，这也是韩国历届政府中罕见的在执政首年就对朝出台经济制裁措施。二是在技术层面，面对美韩的军事安全威慑，朝鲜希望能提高自身的核导弹技术，提升对美韩的威慑力。2022年俄乌冲突爆发，很可能强化了朝鲜“拥核”的决心，朝鲜进一步认识到只有依靠核武器才能保障其安全。

（二）韩国“拥核”呼声高涨

2022年以来，韩国“拥核”呼声高涨成为半岛核问题新进展的另一突出表现。韩国历史上尽管偶尔也出现过“拥核”的声音，但是从来没有像2022年以来呼声如此高涨，其政界、学界和舆论界纷纷表达“拥核”主张。更为罕见的是，韩国总统尹锡悦于2023年1月在听取外交部和国防部工作报告时指出，“如果（朝核问题）进一步升级，韩国有可能部署战术核武器或‘自主拥核’”。韩国多项民调显示，支持“拥核”的社会舆论呈上升趋势。

韩国“拥核”声音高涨是多方面原因造成的。首要原因是对朝鲜半岛无核化进程感到失望，韩国认为只能通过拥有核武器才能应对朝鲜核威胁。其次，美国在俄乌冲突中不直接介入的立场，很可能使许多韩国人质疑美国的安全承诺。

（三）拜登政府朝核政策异化

朝鲜半岛无核化是美国两党的共识。美国基于对朝鲜政府根深蒂固的不信任，认为朝鲜不会像其他有核国家那样只是把核武器作为战略威慑工具，而是在关键时刻很可能使用核武器，从而造成巨大伤害。美国还担心朝鲜为了赚取外汇而出售核武器，甚至出售给恐怖分子，从而造成极为恶劣的核扩散行为。同时，美国也担心一旦朝鲜最终成为被国际社会承认的有核国家，将对美国亚太地区的联盟体系造成巨大冲击。韩国与日本极有可能全力获取自己的核武器，这将降低其对美国的安全依赖显著冲击美国亚太同盟体系的稳定

拜登政府执政后，明确表示将继续坚持朝鲜半岛无核化的立场。2021年3月，拜登在就任美国总统后的首次记者会上表示，“实现半岛无核化是与朝鲜进行对话的前提”。但在拜登政府朝核政策实际实施过程中，其目标与手段正在异化。面对朝鲜半岛核问题的迅速发展，拜登政府正在从以解决朝核问题为“目标”转向以利用应对朝核问题为“手段”服务于其他外交政策目标。总体来看，拜登政府朝核政策的异化突出表现在两个方面。一是面对朝鲜核导技术的迅速发展，拜登政府不是以解决问题为主，而是以管控为主，旨在拖延朝核问题解决的时间。二是利用韩国对朝核问题的担忧，加大在韩国的军事部署，以此服务于美国的“印太战略”。

二、美国朝核政策的异化的表现

（一）拜登政府以管控为主的朝核政策

拜登政府就任后经过短短三个月的政策审查，就迅速宣布美国对朝政策。纵观拜登政府执政以来的对朝政策，其采取的是“冷处理”的管控方式，主要特点可以概况为“搁置问题，避免矛盾失控”。

2021年与2022年朝鲜频繁发射导弹，拜登政府在施压的同时，不忘指出美国没有改变以对话解决朝核问题的方向，希望朝鲜回到对话轨道。美朝对话一直是美国政府对朝政策的基本共识，主要基于成本的考虑，认为武力解决朝核问题的成本太高。拜登政府尽管反复声称要和朝鲜以对话解决相关问题，但是对具体如何对话，以及在什么条件下实现对话却语焉不详。

与此同时，拜登政府倾向于和韩国合作共同对朝实施“极限施压”。2021年12月8日，拜登政府宣布对朝实施制裁，美国总统在就任首年就对朝制裁是罕见的。拜登政府尤其注重以“人权问题”为由对朝施压。2023年1月，拜登提名朱莉·特纳(Julie Turner)担任朝鲜人权事务特使。这一岗位此前空缺了六年之久，这一提名表明拜登政府会进一步在人权问题上对朝施压。经验丰富的拜登不可能不知道朝鲜“以超强对强”的外交政策逻辑，故仅靠“极限施压”不可能让朝鲜回到谈判桌前。

由此可见，拜登政府执政后尽管高喊与朝“对话”，但实际上根本没有做出相关准备，其真实目的不在于与朝鲜对话以解决朝核问题，而是搁置问题，其声称“对话”意在安抚朝鲜，防止矛盾失控。

（二）拜登政府加强在韩国的军事部署

针对韩国2022年以来的“拥核”呼声，拜登政府反对的态度十分明确。原因在于：首先，如果支持韩国“拥核”，美国将违反其主导的《不扩散核武器条约》（NPT），失去继续推进朝鲜半岛无核化的法律与道义基础。这不仅给朝鲜“拥核”提供了正当理由，刺激伊朗等国试图“拥核”，而且必然刺激日本和中国台湾地区的“拥核”意图。值得关注的是，2022年以来，日本国内出现了围绕“核共享”的热议，日本在向《不扩散核武器条约》审议大会提交的最新报告中删除了“无核三原则”相关表述。其次，美国如果以部署战术核武器等方式支持韩国“拥核”，将会全面恶化中美关系与美俄关系，甚至有引发类似古巴导弹危机的重大安全风险，这与拜登政府在对华关系上的规划不符。同时同意韩国自主“拥核”将明显降低其对美国的安全依赖，影响其维护对美同盟关系的动力。最后，美国朝核问题的政策出发点是搁置问题且避免局势失控。美国当前在韩国及其周边地区已经部署了大量常规武器，没有必要通过同意韩国“拥核”激化有关矛盾。

面对韩国高涨的“拥核”呼声，拜登政府以“延伸威慑”方式予以回应。“延伸威慑”是指美国将以防卫本土为目的的核威慑延伸至海外，保护遭到核攻击或核威胁的盟友，其本质是一种核威慑。这既能在一定程度上满足韩国的诉求，也不需要向韩国提供核武器或者允许韩国“自主拥核”，避免了美国所担心的核扩散以及美韩同盟关系被削弱等问题，而且尤为关键的是，美国还可以借机加大在韩国的军事部署。

尹锡悦政府执政后，在2022年5月举行的美韩首脑会谈上达成重新启动两国延伸威慑战略协商机制（EDSCG）的共识。9月，美韩两国在华盛顿恢复了相关磋商会议。当前，加强与韩国“延伸威慑”合作已经成为美国战略界共识。从美韩同盟发展走向与近期美韩间安全合作的动向来看，美韩“延伸威慑”合作机制在政治、军事、战略上可能会出现新动向。

其一，在政治上美国明确了对韩国提供“保护”的承诺。2023年4月，尹锡悦对美国进行国事访问时，拜登和他在共同发表的《华盛顿宣言》中宣称，“拜登政府重申，朝鲜对韩国任何形式的核攻击都将受到美国迅速、压倒性和果断的反应”，“美韩将建立新的核磋商小组（NCG），讨论核计划与战略规划，以加强延伸威慑”，“美国承诺对在韩可能部署核武器问题会与韩国保持紧密协商”，“韩国表示对美国提供的延伸威慑充满信心”。预计韩国未来还会不断要求美国明确安全保护承诺。

其二，在军事上加强美韩联合军演，并加大美机舰在韩日常巡航力度，甚至在韩部署战略资产。美国向韩国提供“延伸威慑”在军事上可以通过三种方式实现。一是举行包括联合军演在内的“延伸威慑”演习；二是向韩国定期派遣航空母舰、核潜艇和战略轰炸机等；三是在韩国部署有关战略资产。2023年2月22日，韩美“延伸威慑”手段运用演习（DSC TTX）在美国举行。2023年2月25日，美国“斯普林菲尔德”号核动力潜艇抵达韩国釜山进行“预定访问”。7月18日，美国战略核潜艇在釜山港停靠。

目前来看，美国已经实现了前两种规划，下一步极可能在韩国部署相关战略资产，甚至不排除在韩国部署战术核武器的可能性。一方面，如果朝鲜进行第七次核试验或核导弹试射，韩国的安全焦虑将会上升并会进一步质疑美国的安全保障承诺。在这种背景下，部署常规性军事资产已经不能安抚韩国，美国届时有可能铤而走险在韩国部署战术核武器。另一方面，出于对华战略竞争的需要，美国未来有可能陷入“伤敌一千，自损八百”的非理性逻辑，妄图通过在韩部署战术核武器损害中国的战略安全利益，美国的根本目的在于想借此给中国造成军事压迫，中断中国崛起之路。

三、拜登政府朝核政策异化的动因与风险

拜登政府朝核政策“异化”并非新现象，美国历届政府的朝核问题政策一直不稳定。比如，美国前总统特朗普尽管在朝鲜半岛无核化问题上从来没有妥协过，多次明确表示只接受朝鲜放弃核武器，没有其他选项，但他却很乐于与朝鲜最高领导人金正恩保持交流沟通甚至直接会面，其主要目的之一在于以此获得媒体曝光度。拜登曾多次批评特朗普与金正恩会面，希望进一步聚焦朝鲜半岛无核化，但是其政策在实际实施过程中却更为“异化”。

（一）朝核政策被异化的原因

其一，拜登政府外交政策议程的优先性使然。2021年3月，布林肯在介绍拜登政府外交优先事项时，在提出的八项事项中，与国内问题紧密相关的占了四项，其他四项优先事项，即重振同盟关系、应对气候变化、保持美国在科技领域的领导地位以及应对中国的挑战，其落脚点都在于大国竞争。拜登政府的朝核政策尽管仍然以朝鲜半岛无核化为出发点，但由于当前其正集中资源大力推进“印太战略”以打压中国，无力兼顾朝核问题，于是通过喊话对话以“安抚”朝鲜，意在避免半岛局势失控影响美国其他内外政策优先事项的推进。

其二，面对韩国的施压，维护美韩同盟关系的战略需要使然。韩国明知其“拥核”不可为，但却试图以此对美国施压。对美国而言，阻止韩国“拥核”，无论对于防止核扩散，还是维护美韩同盟关系以及避免地区矛盾失控均至关重要。同时，韩国是美西方国家中与中国的经贸关系及人文交流最为密切的国家之一，也是美国在构建打压中国的盟伴体系中尤为重视的国家。2022年5月，拜登访问韩国，创造了韩国新总统就职后韩美领导人最快会晤的记录，也打破了通常由韩国新任总统先行访美的惯例。2023年3月，在美国主办的所谓全球“民主峰会”上，韩国成为五个联合主办方之一。2023年4月，尹锡悦对美国进行国事访问，这是拜登政府主持的第二场国事访问活动。面对韩国要求美国提供更明确的安全保障诉求，拜登政府通过加强美韩“延伸威慑”合作机制的方式向韩国提供安全承诺可谓一举两得。一方面可以“安抚”韩国，巩固美韩同盟关系；另一方面，加强了美国在韩国的军事存在，提升了其在东北亚地区的战略威慑力。

其三，尹锡悦政府的对朝政策也发生了改变，这进一步促进了拜登政府朝核政策的异化。长期以来，美国坚定推进朝鲜半岛无核化的目标不仅是本国利益使然，也与韩国坚定推进半岛无核化有关。但是尹锡悦政府执政以来，韩国在推进朝鲜半岛无核化问题上的立场也出现了变化，其“拥核”呼声高涨就是典型表现。从军事安全的角度看，尹锡悦政府正在积极利用所谓朝核威胁，加快迈向“军事大国”的步伐。为此，韩国一方面在进行潜射导弹等战略武器的开发；另一方面，强化了与美国的安全合作，试图引入包括美国战术核武器在内的战略资产。从外交表现看，尹锡悦政府提出构建“全球枢纽国家”的目标，这已超越其在地缘政治主要聚焦朝鲜半岛与东北亚地区的传统做法，在具体实施路径上主要依靠与美国及其他西方国家的合作，因此其当前外交政策优先选项也不是要解决朝核问题。尹锡悦政府客观上正在利用朝核问题强化与美国的同盟关系，加强与日本以及北约等西方国家和有关地区组织的联系。随着尹锡悦朝核政策的变化，拜登政府推进朝鲜半岛无核化的动力也不再那么强劲。

其四，拜登政府朝核政策异化也与拜登所汲取的历史教训密切相关。2012年2月朝鲜刚进入“金正恩时代”时，美国和朝鲜宣布双方达成重要协议，即朝鲜暂停核试验和中远程导弹试射；美国则向朝鲜提供援助。但不到一年时间，朝鲜相继发射“光明星3号”卫星并进行了地下核试验。拜登当时是美国副总统，见证了奥巴马政府时期美国对朝政策的失败，他对朝鲜的“第一印象”并不好，很可能得出了“朝鲜不可信任，朝核问题太过复杂”的结论。既然朝核问题如此复杂，短期内很难得到解决，同时又有其他亟须处理的内外事务，拜登干脆就先稳定局势，避免矛盾失控，把精力与资源投入到其他问题的解决上。

（二）朝核问题被异化的风险

总的来看当前政治解决朝核问题陷入僵局的原因，除了中国、俄罗斯、朝鲜与美国、日本、韩国对朝核问题产生根源的认知存在根本分歧，更重要的原因在于拜登政府朝核政策的异化，这带来了严重的地缘政治风险。首先，东北亚地区“核扩散”风险进一步上升。当前，朝鲜核导技术发展迅速，韩国“拥核”声音高涨，东北亚地区既是全球经济发展最活跃的地区，却也是“核扩散”风险上升最快的地区。其次，地区国家间的矛盾加剧。美国以朝核问题为由加强在韩国的军事存在，美韩加大联合军演的力度，严重危害到中国的安全利益，这不可避免地会影响到中韩关系的发展。同时，也会导致中美“信任赤字”加大，中美竞争将进一步加剧。最后，不能排除地区爆发核战争的可能性。当前，韩国对朝鲜的所谓“军事挑衅”进行对等反应，表现出绝不妥协的姿态。尤为危险的是，朝鲜试射导弹和美韩举行联合军演时机重叠。朝鲜极为罕见地在美韩联合军演期间试射导弹，双方互射炮击，炮弹落入对方排他性经济水域，双方还动用无人机潜入对方领空。未来一旦半岛局势出现擦枪走火事件，不排除冲突演化为核战争的可能性。

四、结语

朝核问题正在从一个各国共同应对的地区性威胁，演变为服务于有关国家战略目的的政策工具，东北亚地区“核扩散”的风险进一步上升。同时，朝韩双方军事对峙的基本部署已从常规武器演变为战略武器，火药味十足，核战争的风险有所上升。面对当前僵局，各方应创造有利于对话的条件，积极推动朝核问题早日重返对话轨道。拜登政府尤其应聚焦朝核问题的解决，而非将其异化为地缘政治工具。

（作者：王俊生 中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）