中国与缅甸关系现状探析：一个内生的视角

导读:

关于中国与周边国家关系的探讨一直是学界热点之一。最近的学术研究多受到建构主义思想的影响，突出了历史、地理和文化因素对中国外交政策的重要性。这些研究指出，与现实主义理解相反，中国对其周边地区的长期关注是基于历史经验和共同的文化，并以儒家思想为主导。因此，中国在于周边地区的互动中倾向于把和谐关系放在首位。不过，这一思路的传统理论很少涉及周边国家对中国的看法，所以它的视角和理解仍然是不完整的。因此，本文要问答的主要问题是，缅甸等周边国家的国内精英是否认同中国是一个价值观上崇尚和平的区域大国。

摘要:

一直以来，中国承诺支持缅甸和平进程，积极促谈，承担地区大国的责任。同时，中国也积极与缅甸在“一带一路”倡议的框架下合作，推动缅甸基础设施建设。尽管国际学界中有部分学者对中国崛起带来的地缘政治格局变动却持悲观态度，近年来许多学者从建构主义视角出发，探讨了中国的历史、地理和文化对其外交政策的塑造作用，认为中国在长期与周边国家的互动中把和平放在首位。但是，这类基于“大战略”的研究却很少展示这些周边国家的内生视角。为了填补这一空白，本文利用“大战略”分析了与缅甸不同利益相关者的50多次访谈，探讨了中国在缅甸和平进程中的作用。基于这些数据，本文发现，从缅甸内部的各利益相关方看来，中国对缅甸的支持主要是由经济驱动的，而对和平进程的关注一般基于经济发展的考虑，由此反思“大战略”框架的局限性。

简要介绍:

1.缅甸和平进程与中缅关系

自1948年独立以来，缅甸一直受困于国内种族冲突问题。几十年来，许多族群因对政治、经济和社会不满而多次与缅军爆发冲突。尽管政府于2011年起发起了和平进程，但沿着缅甸与中国1500英里的边境线，缅北武装冲突不断。北部少数民族武装组织（EAOs）尚未签订《全国停火协议》（NCA），并通过组建自己的政治联盟来抵制缅甸的提案。不仅如此，北部少数民族组织与缅军之间的武装冲突还不时蔓延到边界的中国一侧。

此前，中缅的长期互动一直塑造着双边关系。缅甸独立时，中缅关系非常密切。缅甸是最早正式承认中国国家地位的非共产主义国家之一。冷战时期，缅甸和中国的关系恶化，直到20世纪80年代末双边关系才有所回升。对缅甸而言，中国目前已经变成了一条重要的外交和经济生命线。中国不仅可以帮助缅甸政府在人权问题争端中发声，还可以缓解国际经济制裁带来的压力。尽管双方关系有所改善，但在中国参与其和平进程的问题上，中缅边境的跨境少数民族因与中国在文化和语言上关联一直令缅甸担忧。

出于安全、经济角度的考量，中国也积极促进缅甸的和平进程，以此保护其边境地区。一个很典型的例子是2009年果敢冲突导致大量难民涌入云南，这类武装冲突导致的危机外溢使中方认为有必要参与缅甸和平进程。在经济上，部分一带一路项目将在云南昆明到缅甸皎漂之间展开。皎漂是一个深海港口，也是一个由中国倡议在若开邦建设的经济特区。目前，一条天然气和石油管道将连接皎漂和昆明，以改善中国西南各省以及东南亚国家联盟（ASEAN）成员国人民的能源供应。

2.国际关系视角下的中缅关系

贯穿目前中国外交政策的学术研究的基本问题是：中国崛起是否会与全球主导力量和国际社会发生冲突？会与占主导地位的大国和现存国际秩序发生冲突，还是走和平发展道路？前者往往是现实主义的论调，而后者则多是自由主义和建构主义。

进攻性现实主义者对中国在世界上的未来做出了特别悲观的评估，认为所有崛起国迟早会通过完全暴力的战争手段挑战现有的霸权。这一学派由米尔斯海默首创，认为中国对地区和全球霸权的野心将迫使它最终与其他主要国家和地区发生武装冲突。在这之前，弗里德伯格也同样预言，由于中国的实力不断上升，亚洲将很容易出现暴力的区域霸权斗争。他认为，冷战结束后，该地区的“竞争时机已经成熟”，使其成为未来 “大国冲突的驾驶舱”。权力转移理论认为，中国是一个修正主义大国，试图重塑国际事务，迫使美国向中国霸权过渡，因而在此之前会有一段时期的与全球主导力量发生冲突。而在近几年也在外交政策方针和全球事务中，中国的国际影响力也在不断增加，比如“一带一路”似乎为现实主义者提供了进一步的例证。

然而，尽管现实主义者宣称政治前景暗淡，国家间冲突并没有出现在亚洲，这表明进攻性现实主义对中国崛起的理解说服力不足。相反，在后冷战时代，中国依据和平共处五项原则，努力改善与包括缅甸在内的几个东南亚国家的关系，优先考虑和平与稳定。为此，与现实主义相反，自由主义和建构主义理论家对中国在亚洲崛起的力量做出了更为乐观的解释。例如，自由主义者强调了国际机制的重要性。自由派学者相信现有国际秩序的力量，认为中国是一个希望维持现状的大国，而不是重塑现有国际体系的挑战者。其他学者则认为，中国寻求的只是一种自由的伙伴关系而非完全融入现有的自由主义霸权秩序。归根结底，虽然意识到国际机制的有限性，这两种观点都暗指中国愿意在当前的国际秩序中运作并适应这种秩序。

建构主义者似乎是最乐观的。他们认为，在一个经济相互依存的时代，各国之间的联系太过紧密，根本不可能发生重大冲突。因此，缅甸等国将适应中国的和平崛起。建构主义学者认为，东南亚存在一套区域规范，包括尊重、独立、互惠和不干涉，确保国家间的冲突得到避免。吴翠玲（Evelyn Goh）也将东南亚的情况描述为“相互牵制 ”的情况，即权力在一系列主要的地区大国之间分享，没有明确的霸主，因此各国主要以非暴力的方式实现其区域利益。与弗里德伯格和米尔斯海默形成鲜明对比的是，建构主义学者基本上认为，中国的周边地区拥有遏制区域冲突的可能性。

3.大战略视角下的中缅关系

虽然自由主义和建构主义学者对中国崛起的评估比现实主义学者更细致，但传统的理论方法在解释中国崛起的原因方面仍有不足。目前的趋势是主要关注中美关系或中国与其他大国的关系，从而进一步判断中国与周边国家的互动。从这个角度来说，即使学者们认识到中国周边地区对其外交政策的重要性，但这更多地是通过大国关系来框定的。

这一观点的另一个问题在于，其结论都是尽力在建立在大国外交政策制定者的假设和自我认知上。几乎没有任何迹象表明外围国家是否认同这种“大战略”视角下的叙述。

研究方法:

本研究对缅甸和平进程中不同利益相关者于2018年初进行的50多次采访，受访者包括：政治家、公务员、军事官员、使馆工作人员、联合国人员、非政府组织人员、公民社会、EAO代表、学术界人士、独立顾问和记者。采访问题包括“你如何看待中国在缅甸和平进程中的角色”、“你如何理解一带一路以及中国的商业行为在缅甸和平进程中的角色”、“如何看待中国与缅北的关系”等。

研究结果：

1.中国在缅甸北部的重要地位

所有受访者都同意，中国是缅甸和平进程中最重要的外部力量，这一点几乎是毋庸置疑的。中国的影响力主要体现在两个方面。首先，中国在缅甸和平进程中发挥了巨大的官方作用。中国是2015年签署《全国停火协议》的正式国际见证者，曾派出观察员在签署仪式上发表讲话，表示支持缅甸国内各方通过和谈方式解决分歧，以期早日实现国内和平与民族和解，体现了中国在缅甸和平和政治格局中的一贯重要性。第二个方面，缅北跨境少数民族与中国有着文化和历史渊源。这一地区是达成全国性持久和平协议的关键所在。

正如一位掸族知情者所言，中国在缅甸北部的文化影响是显而易见的，这体现在中国语言、货币、产品，甚至是中国文化的广泛普及。然而，我们必须认识到，缅甸北部由众多民族、语言和生活方式组成，因此，在该地区宣称有同质的“中国”文化是一种过于简单的表述。这种民族关联性之所以能够实现，主要是因为云南本身就是一个多民族的省份，因此在中缅边界存在跨境少数民族杂居的情况。例如，代表缅甸克钦族就与云南景颇族有联系。因此，尽管划分了边界，但各族群之间仍然存在着非正式的联系。

此外，部分少数民族组织与中国有着政治渊源。中国通过支持少数民族组织参加国际会议，发挥了推动和平进程的积极作用。受访者特别强调了佤邦联军2017年5月在和平会议的出席情况。他认为中国的出席为当年的联盟和平会议提供了更大的包容性，并对协议的推进和达成发挥了关键作用。

此外，缅甸与非签署方（如KIA）之间的谈判和会议也定期安排在中国的边境城镇，如瑞丽和大理。在缅甸的和平进程中，许多受访者认为中国是一个有影响力的、非官方的“经纪人”或“调解人”。在为和平进程中的关键利益相关者牵线搭桥的同时，中国还为和平进程提供了间歇性的财政援助。一位受访者强调了中国对联合监督停火委员会（JMC，下称“委员会”）的支持，并通过联合国开发计划署在短时间内提供资金。最近，中国于2019年11月向缅甸捐赠了100万美元用于推进和平进程，这也是中国第四次向缅甸提供此类捐赠。不过，缅甸政府认识到，没有中国，和平进程将难以取得进展，因此对中国形成了一种尴尬的依赖。

但值得注意的是，有部分受访者对中国在和平进程中的实质影响产生怀疑。首先，中国提供的资金和使用渠道透明度不高。同时，中国在缅的斡旋也受到了缅甸当局审查，并被一些受访者解释为一种胁迫性的压力，加剧了和平进程中各利益相关者之间的紧张关系。另外，受访者还指出，中方对缅甸的复杂局势和法律细节的认识有局限性。

2.大战略：和平发展

为了更好地理解中国积极支持和促进缅甸和平进程的动因，我们需要对这一战略逻辑进行进一步分析。大多数受访者认为，中国对和平进程的支持与其在缅甸更广泛的经济和地缘政治利益之间存在关联。缅甸受访者也经常提到“一带一路”倡议。

中国承诺对缅甸的和平支持，表示将为推动缅甸和平进程发挥建设性作用。同时，中国也在缅甸推动“一带一路”建设，以改善民生，消除缅北贫困。目前，昆明和皎漂之间有一条天然气管道已经投入使用，目前还计划在这两地之间修建一条铁路。而由于掸邦和克钦邦北部的冲突对中国在缅甸的“一带一路”建设构成了障碍，中国近几年才会进一步参与缅甸境内和平进程。受访者一致认为，中国对和平的支持与中国的“一带一路”倡议之间存在着关联。一位前联合国驻缅甸官员的观点很有代表性：“我认为中国与缅北少数民族组织的接触显然是由于经济走廊和一带一路的关系。他们会参与解决北方的冲突，并且会通过经济激励措施来解决。这将改变停火的性质。”许多受访者表示，中国介入停火协议的签订进一步确保了中国在和平进程中的不可或缺性。如果没有中国的援助，解决冲突或在和平进程中取得进展是不可想象的。

作者认为，中国积极推动缅甸的和平进程，使中国有了更大的地区话语权，也有助于减少其在该地区推进经济建设的障碍。同时，中国也可以借此降低边境的威胁，维护国土安全。从这个角度看，中国对缅甸的态度可以被认为是崇尚和平的。但这类支持又是有限的，因为其目标是保证自己的边界相对安全，寻求稳定的现状。因此，中国在行为上有时会存在摇摆。学者们发现，在中国对待其他周边地区的态度上，也存在着类似的、经过深思熟虑的摇摆。

与此同时，缅甸发现自己对中国的依赖程度变得很高。然而由于难民问题，许多西方国家的政府不得不公开批评制裁缅甸当局，导致缅甸与西方国家的关系普遍恶化。自此以后，西方国家在缅甸的影响力持续下降。不过，缅甸仍然与日本保持着密切而友好的关系。长期以来，日本在缅甸拥有巨大的经济和政治影响力，但很少参与和平进程的推进。除日本外，尽管发生了若开邦危机，缅甸与东盟的关系也保持不变。总的来说，随着西方国家在缅甸的影响力下降，中国等周边国家在缅甸的影响力不可忽视，中国在缅甸的影响力是推进和平进程的关键。

3.云南省的中心地位

到目前为止，中缅关系都绕不开云南省。中国与缅甸北部的文化联系很大程度上源于与云南省的民族联系。然而，受访者未能就云南在中缅甸关系中的重要程度达成共识。一位受访者表示，云南省十分关键，是中国维持周边国家关系的抓手。然而，另一位受访者则认为，中国注意到跨境民族的问题，可是这并不意味着要借此平衡中缅关系。同时，其他学者也强调了参与跨境经济发展的地方行为体是如何塑造中缅关系的。中国激励边境省份参与平行外交，开辟政策空间并建立更紧密的经济联系，以此来推动基础设施和经济建设。这表明，中国的政治中心和外围之间存在一定程度的同步性。

译者评述:

该文章通过定性研究，相对深入地剖析了以缅甸为代表的东南亚国家对中国地内生视角。虽然由于不同国家与中国交往历史、边境状况的不同，缅甸的内生视角并无法完全代表其他东南亚国家的内生观点，在大国权力分析框架盛行的今天，该研究依然给读者提供了一个很好的反思大战略思考模型的实例。传统的国际关系思考模型中对于小国过于同质化、简单化的思考令我们常常忽略了外围国家内部对于自身地位、世界大国的认知。而这些内生视角却会在一些特殊场景下发挥关键的作用，比如当一些外围国家成为国际争端的爆发点时，其内部精英对于局势的认知将很大程度影响形势的走向。故而从这个角度而言，这篇文章有较大的反思和借鉴意义。

其次，本文也展示了东南亚这类国家间历史文化交互丰富、接壤面积广大、族群矛盾突出的地区复杂的情况。在此情况下，作为区域大国，中国在解决地区冲突外溢、边境政策制定、以及发展经济合作时需要克服种种困境与局限，并与当地的不同利益方进行有效的沟通。文章中体现的缅甸国内精英的顾虑也反映了许多外围国家面对与区域大国合作机会的两难态度。一方面，与区域大国合作对于其国内经济发展通常是一个难得的契机，但另一方面，对于区域大国在其国内经济、政治上不断增加的影响力也让许多外围国家政府担忧。

值得注意的是，该作者的思考角度是以西方视角为基础的，文章对中国支持缅甸和平进程的基础共识依旧是现实主义学者的权力博弈模型。这首先体现在研究的访问对象选择上，其节选的大部分采访内容均为西方背景的学者或官员，其研究结果对于参与中国项目、与中国交往较为密切的精英群体代表性较低。其次，该研究在问题设计上也具有一定导向性，在问题中着力于一带一路的“利益”面向，而忽略了该倡议的价值面向与历史文化根源。更多的，在探讨中国对缅内部和平进程的支持时，仅仅着眼于中国与边境少数民族的历史关联，而忽略了中国与缅甸官方的互动。（作者：Chiraag Roy 维多利亚州总理和内阁部的政策官员；译者：刘睿洁 香港大学社会科学学院政治与公共行政系本科毕业生）