金砖国家能源合作与全球能源治理

能源合作是目前金砖国家能够展开的重要务实合作领域之一。金砖国家围绕能源进行多边战略合作与治理已成为当务之急。金砖国家在全球能源市场份额不断增加，地位逐渐上升。金砖国家之间的合作多以双边合作为主，各国对于推动低碳经济与可持续发展越来越关注。金砖国家必须面对现有全球能源治理规则不能完全满足发展需求的挑战，处理与发达国家在碳排放方面的矛盾，同时还要应对上升的金融风险给能源治理带来的压力。金砖国家需要同心协力制定应对策略，从能源安全、科技、金融与法律领域展开多边战略合作，积极参与全球能源治理规则的制定。金砖国家内部加强多边合作，共同参与全球能源治理，必能为各国带来更多的发展机遇。

2019年11月13日至14日，金砖国家领导人第十一次会晤在巴西首都巴西利亚举行。《金砖国家领导人第十一次会晤巴西利亚宣言》在“金砖务实合作”这一部分，提到了能源在促进社会和经济发展以及环境保护方面的关键作用，并欢迎五国在能源领域进行合作。在全球政治经济背景下，国际能源经济发展和全球能源治理出现的新趋势和新挑战使金砖国家之间开展更多更广泛的能源产业战略合作具有了必要性和紧迫性。本文尝试对金砖国家进行能源合作和参与全球能源治理的现状以及面临的挑战进行梳理分析，并对金砖国家可以做出的应对策略给出建议。

一、金砖国家能源合作与治理现状

（一）金砖国家在全球能源市场份额不断提升

金砖国家在全球能源市场的重要性与日俱增，其庞大的能源供应量与消费量是基础。根据国际能源署（International Energy Agency, IEA）的统计，金砖国家的一次能源供应占全球的36.4%，而这一比例在2040年将升至40%-50%。与OECD国家相比，金砖国家从2000年到2017年一次能源供应增长了11.6%。在可再生能源领域，根据国际可再生能源署（International Renewable Energy Agency, IREA）2019年公布的数据，新兴市场在过去十年里的装机容量增长了161%，占世界总量的43.1%。金砖国家的能源消费方面，中国是世界上最大的一次能源消费国，2018年使用约330万吨石油当量。2018年一次能源消费量排名在前20的国家中，金砖国家全部上榜，并且中国、印度和俄罗斯均在前五名。

（二）金砖国家的能源合作以双边为主

首先，双边合作能够使金砖国家较好地实现产能上的互补，实现资源的优化配置。在其他条件相同的情况下，经济规模越大，可以为产能合作提供的空间越大。其次，金砖国家都需要考虑地缘政治经济的影响，将能源安全放在首要位置。金砖国家需要面对的地缘政治经济形势各不相同，再加上能源问题所具有的敏感性，能源合作比较难实现“一站式”合作方案。各成员国都对能源安全格外重视，并且强调能源上相对独立的地位。再次，双边合作在一定程度上可以减少交易成本，弥补当前多边合作机制上的不足。金砖国家在2019年的峰会宣言中提到了欢迎《金砖国家能源研究合作平台工作章程》的批准，这对进一步推进合作有重要贡献。

（三）金砖国家能源治理模式——推动低碳经济和可持续发展

第一，设置碳排放减排目标。金砖国家采取了较积极的减排政策推进减排目标达成和实现经济增长。第二，积极发展新能源和可再生能源。金砖国家作为新兴经济体，既追求发展的速度，也努力将低碳经济与经济转型发展紧密结合，推动新一轮工业革命。第三，推动内部改革提高能源利用率。提高能源效率是控制温室气体排放的重要手段。金砖国家致力于通过开展节能减排措施、发展循环经济以及建设生态经济试点示范工程等，将低碳经济的要求主动融入现有相关政策与实践当中。

二、金砖国家参与全球能源治理面临的挑战

（一）全球能源治理机制无法满足的能源发展需要

第一，全球能源治理机制并不完善，呈现出了治理碎片化的特征。目前产生较大影响力的国际能源治理机构和协议包括国际能源署, 国际能源论坛，石油输出国组织，国际能效合作伙伴关系,国际能源宪章，联合国气候变化框架公约等。第二，全球能源治理机制未能适应能源市场发生的转变，导致金砖国家普遍话语权较弱。第三，金砖国家共同倾向的能源议程与当前的全球能源治理机制目标无法完全相容。金砖国家强调能源安全和国家自治，不论是在能源政策制定还是能源合作上，对国际能源署等机构主导的模式都持审慎的态度。

（二）与发达国家在碳排放领域的矛盾

首先，关于“共同但有区别的责任”这一原则，发达国家和以金砖国家为代表的发展中国家之间的分歧正在不断扩大。很多发达国家认为，碳减排是全球所有国家共同的责任，并不应该因为发展中国家经济发展水平较低就理所当然的承担更少的责任。其次，金砖国家和发达国家在碳减排技术转移和资金支持等问题上一直存有争议。在碳减排方面，发达国家掌握先进的技术，但却不愿意对缺乏资金和研发技术的发展中国家进行技术转移和协助技术研发。再次，发达国家和金砖国家在碳泄漏问题上的长期博弈未来可能会越来越受到关注。碳泄漏问题与国际贸易紧密联系在一起，各国减排政策的差异性是出现碳泄漏的主要原因。发达国家和发展中国家的博弈主要是围绕不同立场和观点展开的。

（三）与能源相关的金融风险

从目前的碳交易机制现状来看，可能对金砖国家经济安全造成威胁的隐患始终存在。虽然欧盟等发达经济体一直积极推进碳交易机制的建设，但是这一机制在发展中国家和地区发挥的作用不足，发展中国家的积极性也因此大打折扣。

在可再生能源投资方面，金砖国家同样需要面临一定的风险。金砖国家近年来对可再生能源的开发十分重视。大量的资金不断投资到可再生能源领域。但是金砖国家还是有缺乏融资渠道的问题，中小企业投资短缺，融资非常依赖于国外资金，再加上政府政策的不完善，这些都给可再生能源的投资造成潜在的风险。

（四）国内经济政治变革可能带来的影响

除了国内经济结构转型这一因素以外，金砖国家之间的国内政治体制存在很大差异，同样会影响到能源合作。一般来说，国家之间签订的具有实质性作用的协议都需要经过国内立法机构的批准才能真正生效。由于各国的国情不同，国际协议能否获得批准、批准的内容范围以及所需时长都会有所不同，最终影响到多边协议整体的达成。金砖国家之间目前尚无实质性的能源多边合作协议达成，这与金砖国家不同的国内政治体制也有一定关系。

三、金砖国家应对能源合作与治理挑战的策略

在现在的全球政治经济背景下，金砖国家一方面应当立足于优势互补，加强能源产业的多边战略合作，另一方面也应该共同积极完善多边能源治理机制中的规则。金砖国家应对能源合作与治理挑战的策略可主要集中在五个方面。

第一，保障能源安全是金砖国家能源产业战略合作的重点。金砖国家中的部分成员国能源对外依赖性较强。中国石油对外依存度从21世纪初的23%增加到2012年的58%，印度原油进口大概在80%左右，南非的石油67%依靠进口。三国都是制造业大口，人口众多。与中国、印度、南非对外依赖严重的情况相反，俄罗斯和巴西都是能源出口大国，能源出口是经济支柱。金砖国家能源合作应当着眼于长期利益，互信互让，谋求各方的共同发展，这是金砖国家加强能源安全合作的原动力和目的。金砖国家之间应当加强政治互信，针对能源安全机制建设加强对话，增信释疑。对于中国来说，能源安全的重要性不言而喻。金砖国家中既有潜在的能源竞争对手，也有重要的能源安全战略伙伴。如何平衡其中的关系，实现与各方的双赢是中国面临的重要挑战。

第二，发掘在能源科技领域合作的潜力是金砖国家在全球能源市场竞争中占得先机的关键。金砖国家有丰富多样的自然资源和技术专长，可以通过技术创新推动全球能源合作。在探索可再生能源、提高能源效率、技术研发与融资方面，金砖国家都占有一定的优势。在2012年第四届“金砖国家峰会”提出的《德里宣言》中，金砖国家声明将开发清洁和可再生能源，推广能效和替代技术，以及在清洁和可再生能源领域开展知识、技能和技术交流。能源产业的科技进步不仅有利于经济发展中的效率提升，也能够降低对环境的影响。

第三，建立起能源领域的金融合作是保证能源产业战略顺利实施的必要条件。在融资方面，2014年成立的金砖国家新开发银行（New Development Bank, NDB）扮演了重要的角色。NDB工作的一个关键方面是为金砖国家设定能源目标，提供可持续和可靠的投资，以使各国培养发展可再生能源的能力。NDB设定了针对每个金砖国家的目标，同时考虑到他们的计划和现有的可再生能源水平。该银行旨在为金砖国家快速灵活地提供贷款，以实现这些目标。

第四，构建并完善能源合作的法律机制框架是金砖国家能源产业战略合作的支柱。要保证金砖国家能源合作能够有序规范运行，就要构建符合金砖国家能源特点和要求的能源合作法律机制框架，在制度上保障金砖国家能源合作创新内容的实现。能源合作本质上是追求共同利益，要实现这一目标需要通过合作。

第五，积极参与并完善国际能源规则的制定是金砖国家推动全球能源治理发展的重要途径。金砖国家可以成立专门协调机构，建立协调机制，与其他国际组织或国际合作框架进行对接。通过多层次、多领域、多渠道促进和加强金砖国家间的双边和多边能源合作，金砖国家未来改变全球能源治理机制，制定更多有利于新兴经济体和发展中国家的规则是值得期待的。

四、结语

本文主要指出了金砖国家进行能源合作和参与全球能源治理的现状与挑战。金砖国家的能源战略合作具有紧迫性和必要性。以目前金砖国家在能源市场的地位来看，仅仅侧重于双边合作仍显不足。金砖国家普遍意识到这一问题，更加寻求多边合作，并且推动低碳经济和可持续发展。但是，金砖国家参与全球能源治理面临现有全球能源机制不完善，与发达国家在碳排放问题上矛盾较多，能源领域金融风险上升，国内政治经济变革影响等诸多现实挑战。在当前形势下，金砖国家之间实现能源多边战略合作的重要性日益凸显。金砖国家应当积极在能源安全、科技、金融与法律领域展开合作，助力金砖国家之间进行优势互补，同时推动全球能源治理规则的制定不断完善。对于金砖国家来说，加强金砖内部的多边合作和共同治理是应对能源挑战最有效的途径之一，其蕴藏的机遇值得金砖各国共同努力探索。（作者：马涛 中国社会科学院世界经济与政治研究所，国家全球战略智库研究员；陈曦 北京市科学技术研究院助理研究员）