“印太经济框架”对华影响初评估
编者按：拜登政府推进“印太经济框架”，意在保持美国在印太经济主导地位，实现对华围堵。“印太经济框架”尚处初生阶段，预计对中国短期的贸易和投资冲击有限，但必然会导致中国经济发展的外部环境日趋复杂，中国在部分产业链的重要地位面临挑战，地区经济影响力被削弱的风险上升。
拜登执政以来，将印太作为美国全球战略重心。在经济领域，美国积极推进“印太经济框架”（IPEF），加速充实完善印太战略。2021年10月，拜登在东亚峰会上明确提出IPEF构想，欲与印太伙伴构建“开放、互联、繁荣、有弹性和安全”地区。经过半年多准备，2022年5月23日，拜登在日本东京正式宣布启动IPEF，以此促进美国经济增长、掌控“自由开放印太地区”经济主导力、服务美国外交和安全战略，应对所谓各类潜在挑战。当前，IPEF成员包括美国、澳大利亚、斐济、文莱、印度、印尼、日本、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、韩国、泰国和越南。虽然仍处于发展丰富阶段，但已表现出诸多趋势性特点，对中国将产生多重影响。
一、“印太经济框架”四大支柱
目前，IPEF共包括四大支柱：一是贸易支柱。各方寻求建立高标准、包容、自由和公平的贸易承诺，促进经济和投资活动，推动数字经济合作、打造“强有力”劳工和环境标准等，以实现经济可持续和包容性增长；二是供应链支柱。各方承诺改善“透明、多样、安全和可持续的”供应链，以促进其“更具弹性、更好的经济一体化”。主要通过“建立预警系统、绘制关键矿产供应链、改善关键部门可追溯性和协调多样化”等方式，协调应对供应危机、减少断链风险、提高物流效率、保障企业发展持续性、确保获得半导体等关键产品和技术能力，并最终实现弹性供应链；三是清洁能源、脱碳和基础设施支柱。各方通过深化技术和资金合作等方式，大力发展可再生能源、提升能源利用效率、加快去碳化，建立对气候影响的抵御能力，推动“可持续、耐用的”地区基础设施；四是税收和反腐败支柱。各方致力于通过制定和执行“有效和强有力的税收、反洗钱、反贿赂”制度，对标现有多边义务、标准和协议，遏制印太地区逃税和腐败行为，促进“公平竞争”。
美国在推进IPEF过程中，由贸易代表办公室主要负责第一支柱，商务部主要负责后三个支柱。而且，美国强调框架要进行“系统性”推进，不同支柱会视情以不同的速度推进，不会等到最终框架全部完成谈判而统一行动。其余13个IPEF成员可根据自身需要，以“点菜单”方式选择加入不同支柱，以凸显该框架开放性和包容性。根据美国设想，未来几周需要明确各支柱参与方，未来12-18个月敲定每个支柱细节，争取在2023年APEC峰会期间宣布“可交付”初步成果。
二、美国推进“印太经济框架”的战略意图
首先，美国推进IPEF意在打造新“两洋”经济战略，是对华战略围堵的重要新“抓手”。IPEF虽然标榜“包容性”，但却将印太地区最具经济活力和影响力的中国排除在外，框架设计并非单纯从经济视角和地区合作初衷考虑问题，具有对华战略竞争、遏制围堵中国发展的战略图谋，是美国印太战略重要支撑。
早在奥巴马时期，美国就强调亚太存在，加速推动“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）和“跨太平洋伙伴关系协定”（TTP）谈判，针对中国的“两洋”经济战略意图已经显现。但因为贸易协定谈判涉及诸多关税减让和市场准入等实际利益问题，不仅导致谈判进展缓慢，而且引发美国国内相关利益集团和国会议员的强力反对，即使在有“贸易促进授权”（TPA）的情况下，奥巴马政府也没有取得实质性突破。特朗普执政后，虽然美国彻底退出“两洋”协议谈判，开始对华打经济“乱战”，但却强调“自由开放印太”重要性，将“亚太存在”升级为“自由印太”，战略目标从未离开中国。
当前，美国已经成功和欧盟组建“贸易和技术委员会”（TTC），聚集新兴和关键技术“小院高墙”、重要产业链安全性、高标准经贸规则等，超越传统贸易协定谈判，以更聪明的方式组建永久性跨大西洋“交流平台”，试图在经贸技术领域拉住欧洲、共同进退。在美国认定中国是战略竞争对手，北约认定中国是系统性挑战背景下，TTC显然会更加针对中国。
在此基础上，美国再推IPEF，吸取奥巴马政府时期“两洋”协定谈判教训，以经济框架而不是贸易协议方式，聚焦涉华经贸主要问题，力图以最低经济成本实现遏华的最大经济战略目标。这是美国前两届政府对华战略的延续，只是手段翻新和升级。美国新“两洋”经济战略基本初具雏形。此外，加之特朗普时期的“美墨加协定”仍有效运转，美国基本也实现以北美为“一体”、以大西洋和印太地区为“两翼”区域经贸总体布局。这将使拜登政府有更多经济外交资源对华围堵。
其次，美国欲构筑产业链排华的国际分工合作新格局。IPEF四大支柱各有侧重，成员国需求也不尽相同，推进程度必将有快有慢。而美国战略目标也有“虚”有“实”、有缓有急。从贸易支柱看，美国能够做出巨大让利、提升IPEF整体吸引力的空间有限，更多在贸易便利化和数字经济规则等方面制造些“小甜点”；从清洁能源支柱看，美国能够联合主要发达国家提供资金规模有限，加之美国国会掣肘和政策转向风险高，在绿色经济的道路上能走多远充满不确定；从税收和反腐败支柱看，东南亚部分国家始终保持着较高警惕，有多大意愿加入该支柱还存在疑问。
但供应链支柱却不同，是美国推动IPEF的落脚点和对华“实招”，即使未来政党轮替和白宫易主，但该战略支柱可能被继承并不断拓展。一方面，美国有意愿。美国商务部长雷蒙多表示，美国推进IPEF就是让地区国家有“选择中国”之外替代选项。将产业链迁出中国的美国企业，首选投资建厂目标是IPEF成员国。另一方面，IPEF成员国有需求。在中美战略竞争背景下，IPEF成员对自身产业链安全需求上升，部分国家甚至希望抓住机遇，承接美国强行调整出中国的产业链，促进自身经济竞争力。因此，美国正有意把产业链“转迁”作为能够吸引他国“大蛋糕”，达到既吸引他国，又可实现产业排华双重目的。
再者，美国需要重新“拉群”、保持在印太地区的经济影响力。二战以后，美国经济一枝独秀，经济曾占全球产出的一半，有足够的经济实力为全球和地区国家做出关税削减、市场开放等让利。同时，也通过制定贸易规则和救济措施，规范参与者贸易行为。“胡萝卜加大棒”的方式成为维系美国经济主导力有力工具。但当前美国占世界经济比重降至约24%。绝对经济实力下降，导致美国不能再以传统“胡萝卜和大棒”方式保持印太地区影响力，重回CPTPP更不现实。因此，美国必须从“协议”转向“框架”，以一种更松散方式重新拉群，保持印太地区经济存在。2月，包括美国“商业圆桌会议”在内的12个行业协会组织致信雷蒙多和戴琪。针对中国推进RECP、寻求加入CPTPP，他们敦促美国政府采取全面举措，以IPEF确保“美国在经济上重返印太地区”。
最后，美国需要扩大巩固经济盟友圈，编织由其主导的印太经济新网络。从IPEF成员经济关系看，美国与澳、韩、新加坡签署了FTA，与日本达成初步贸易协议，与东盟、印尼、泰国等8个贸易伙伴签署了贸易和投资框架协议。通过IPEF，美国可以推进各种贸易安排的联通，形成美国主导的印太经济网络。从地区贸易安排看，如图1，澳大利亚、文莱、马来西亚、新加坡、新西兰、越南、日本既是CPTPP成员、也是RCEP成员，美国抓住关键成员并将其纳入IPEF，可以在很大程度上对冲中日地区影响力，加强美国自身经济影响。
三、“印太经济框架”发展的趋势特点
美国全力推进IPEF发展，虽然参与各支柱成员和具体细节有待进一步落实，但IPEF已表现出一定趋势性特点。
（一）贸易领域：胡萝卜变小，大棒减轻
美国很难对其他IPEF成员国做出关税减让和市场准入承诺，有绕开国会政治需要，更有经贸现实掣肘。如表1所示，按HTS的六位编码细分，2021年澳大利亚、新西兰产牛肉和斐济产金枪鱼对美国出口额分别为6.13亿美元、8.6亿美元和6319万美元，分别排在其各自对美国出口产品的第三、第一和第二位。在上述商品领域，三国具有比较优势，希望美国放宽市场准入，但却面临美国分别高达26.4%、26.4%和35%最高关税率。同样，马来西亚、泰国、印尼、印度等IPEF成员，对美国出口橡胶手套、服装、纺织品等产品具有比较优势，但都面临着16%-20%的最高关税率。尤其是越南对美国出口的一类运动鞋（6404.11），2021年出口额高达22.94亿美元，但面临着37.5%的最高关税率。虽然美国是平均关税较低国家，但在上述农业、纺织、服装等领域有着精准的严密保护，涉及美国国内相关行业实质性利益。一旦触碰他们“奶酪”，将引发具有强大政治影响力的相关利益集团政治反弹。USTR很难通过在上述领域提供关税减让的方式，对IPEF成员提供“胡萝卜”。此外，虽然美国对日韩汽车类商品（8703.23）关税仅为2.5%，但日、韩仍具有出口竞争优势，2021年该种商品对美国出口额分别高达182.23亿美元和71.61亿美元。一旦扩大市场准入，将给原本步履步履维艰的美国汽车业造成冲击，与拜登“重振美国制造业”初衷相悖，甚至影响拜登和民主党的执政民意基础。USTR也很难在汽车等传统制造业领域做出让步。
美国扩大先进产业市场准入也会很困难。美国信息技术和创新基金会（ITIF）“汉密尔顿指数”显示，2018年先进产业占美国经济份额仅为7.86%，比全球8.34%的平均水平还低。美国在制药、航空航天，信息技术和软件及互联网方面世界最强；但在电气设备、机械和工具、汽车产业持续下降。为此，该机构建议美国应增加投入6800亿美元资金，重振美国先进制造产业“在岸”扩张，同中国进行长期竞争。这与拜登经济团队的经济主张和产业政策一致。因此，USTR作为贸易支柱的主责部门，并没有太大的空间扩大先进产品的市场准入，来为其他IPEF成员提供胡萝卜。
在数字贸易和贸易便利化方面，IPEF或可取得部分成果。从数字贸易领域看，2021年拜登提出IPEF畅想时曾把数字贸易作为独立于传统贸易的七大支柱之一，虽然最终纳入贸易支柱，但USTR试图将其打造成各方广泛参与的高标准“贸易新模式”，抓住数字经济飞速发展中的商机和规则主导权。美国“颠覆性竞争项目”的《数字经济应成为印太经济框架的前沿和中心报告》统计，2020年仅亚太地区就占美国ITC服务出口的30.4%，地区ITC服务市场规模高达1447亿美元。随着印太数字市场扩大，预计2023年地区互联网用户数量达到31亿。为此，美国必然在数字贸易领域力争取得成果。预计USTR将以成功谈判的《美墨加协定》数字贸易章节、美日数字贸易协定、CPTPP相关内容作为推动IPEF数字贸易的指南，包括禁止对数字产品征收关税、限制数据本地化、禁止限制跨境数据传输规则等核心内容。日、韩、澳、新西兰、新加坡符合美方高标准可能性大，但鉴于其他东南亚国家数字经济发展水平各异，或难以达标。在数字贸易整体推进并不容易的背景下，美国或另辟蹊径在数字基础设施、能力建设、投资激励和网络安全培训等非核心数字贸易合作方面提供更多迷你的“胡萝卜”，力争达成一些象征性早期收获。
从贸易便利化方面看，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）《填充印太经济框架》报告称，WTO成员签署《贸易便利化措施后》每年降低成本14%，国际贸易增长超过1万亿美元。印太地区中小企业吸纳就业占全部就业比重约为60-70%，但中小企业出口占全部企业出口比重仅为35%，增长空间巨大。在简化和改进海关边境程序、为中小企业提供更多技术和信息等服务，各方或有一定共识，能够取得较积极的成果。
IPEF不会达成具有强制约束性的多边争端解决机制，各方或以“更加合作方式”处理争端。在没有足够贸易胡萝卜情况下，美国很难设计并维持具有强制约束力的“大棒”，转而寻求更加合作的双边争端解决办法。美国贸易代表戴琪称，IPEF争端解决机制将发生演变，进入“更多合作模式”，让框架不同参与者在参与过程中建立诚信、变得更加负责。这意味着，IPEF不可能出现类似WTO的争端解决机制，而是以双边合作协商方式就具体问题建立争端解决框架。美国“内幕贸易”网站认为，美国将主要参考《美墨加协定》第31章附件“美国-墨西哥劳工专用快速反应机制”（RRM）的方式设计IPEF争端解决框架。但无论怎么推进，IPEF的争端解决强制性和约束性将相对减弱。
（二）供应链方面：重点发力、四层推进
拜登政府高度重视“供应链弹性”，2021年2月就推出《供应链行政令》，国防部等行政部门1年后完成针对国防、公共卫生、信息和通信技术、能源、交通以及农业六大领域关键供应链评估报告，而且在G7、QUAD、TTC等多边和地区合作平台，美国已经将安全、人权等问题与供应链重塑紧密结合，试图以共同的“价值观”“安全观”“利益观”绑定盟友，拉开架势对华竞争。在此背景下，美国必将高度重视推进IPEF供应链支柱，它不仅可以在很大程度上落实美国供应链战略，拓宽多边合作平台，拉拢更多经济盟友伙伴，而且将对华产业“紧箍咒”从“全球”向“周边”收紧，产业排华意图明显。预计美国将从四个层面设计引领供应链支柱：
一是“控链”。一方面，美国通过IPEF合作可掌控地区产业链信息。白宫声明强调，IPEF将建立共同的供应链风险预警体系，在各成员间实施信息共享，甚至建立地区联合库存。美国借此可充分掌握地区贸易、资金、技术流向，为主导印太供应链分工合作、剥离关键产业链中的中国因素提供重要支撑。另一方面，掌控半导体全产业链主导权。半导体产业对保持美国经济竞争优势和全球科技主导地位至关重要，也是对华“卡脖子”的主要领域。而半导体产业链设计生产主要参与国家和地区，除美国外几乎均在亚洲。为此，美国必然在IPEF供应链支柱将加深与日韩合作列为重点，在与中国台湾地区谈判的额外协议中纳入半导体合作内容，进而形成对半导体的全供应链掌控。美国不仅自身构筑对华半导体等高科技领域“小院高墙”，而且很可能“半导体四方联盟”构想根植于IPEF，实现“小院相通、高墙相连”，将中国排除供应链核心之外。同时，美国通过IPEF紧密与其他IPEF成员国合作，帮助地区国家提升半导体制造阶段生产能力，一定程度上形成对华产业替代。
二是“转链”。在很难提供贸易蛋糕的情况下，美国推行“友岸”政策，将在美国国内短期很难提高产能、又不愿意靠中国生产的供应链调整至IPEF成员国，作为给地区国家提供的“大蛋糕”。过去一段时期，美国同印度半导体产业机构签署深化相互关系备忘录，在“美国东盟峰会”就供应链等问题协调立场，与泰国签署《美泰关于促进供应链弹性的谅解备忘录》，试图通过先双边沟通，再多边推进的方式构建供应链支柱。在双边频繁互动基础上，美国商务部将围绕“确认合作范围、紧密信息共享、联合制定计划、快速双边磋商、引入私营部门”等问题、聚焦“电子零部件、药品、医疗设备、安全设备、电信设备、能源产品和电动汽车”等重点行业设计供应链支柱具体内容，充分利用政府政策引导、项目融资支持、鼓励头部企业带头等方式引导美日澳等发达国家跨国企业减少在华布局，增强对印太其他国家和地区直接投资，进而将诸多产业链条引导至对美国“友好”地区。
三是“阻链”。近来，美国频频以涉疆“强迫劳动”为由对华发难，不仅所谓的《维吾尔强迫劳动预防法》落地生效，海关和边境保护局发布行动指南，而且美国国土安全部新设“涉疆强迫劳动”的实体清单，迫使跨国企业在产业链中剥离“涉疆元素”，以政治意愿和行动手段阻碍中国相关产业链正常运转。2021年10月，拜登初步宣布IPEF构想时，就将劳工标准作为六大主要重要问题之一。虽然“强有力”的环境和劳工标准最终被纳入贸易支柱，但后续美国可能将其复制于供应链支柱，作为阻碍中国劳动密集型产业布局借口，强行重塑地区分工。
四是“强链”。为增强自身产业链弹性和安全，美强调要提升在关键原材料、半导体、关键矿物和清洁能源领域地区合作。白宫报告预测，若要实现气候目标，2040年美国生产电动汽车的锂和石墨需求分别增长4000%。中国占稀土等关键矿产全球采掘产能的55%、提炼加工的85%。美国具有增强产业弹性的强烈需求。为此，供应链支柱中或有关于加强IPEF各方在关键行业的紧密合作、美国等发达国家帮助其他区国家培育关键产能等内容。同时，其他地区国家也有参与全球产业分工的强烈安全需求，希望得到美方强力保证，积极预防自身产业免受疫情、政治博弈、地缘冲突等意外事件的影响。因此，各方在建立联合库存、筹划紧急储备、提高透明性、增加预警性、引导重点领域投资、确保不对成员关键产品采取贸易限制措施等方面，有望达成一定共识。
（三）“绿色”合作：难有突破、动力不足
应对气候变化和“绿色”基建是拜登政府极为重视的多边合作内容，但在IPEF框架下成功推进似乎并不容易。
全球应对气候变化目标已很具“雄心”，IPEF难以再有新突破。《巴黎气候协定》《格拉斯哥气候公约》在控制全球温度上升1.5摄氏度、鼓励各国提高自主贡献和减排目标方面发挥重要引领作用，在保护森林、减少甲烷排放、逐步脱碳、绿色融资等领域凝聚了全球共识。而IPEF的“绿色”支柱强调要在“可再生能源、去碳、能效标准和遏制甲烷排放”方面追求具体目标。这更多是对多边应对气变总体目标的分解落实，并不是增添更多宏伟计划和新内容。更重要的是，根据“气候行动追踪”网站统计，截至2021年12月，IPEF成员中5个（澳大利亚、印尼、菲律宾、泰国、越）没有增加“更具雄心”的国家自主贡献目标，1个（马来西亚）没有提交新的国家自主贡献目标。地区发展中成员国第一要务仍是发展，对绿色目标兴趣不高、短期实现能源转型更不现实，能走多远关键要看美国和主要发达国家能进行多少资金投入和技术援助。美国要通过主导IPEF成员合作，取得应对气候变化的“新突破”并不容易。
美国为IPEF成员提供绿色融资和基建“蛋糕”的能力存不足，影响该支柱对地区国家的吸引力。一方面，美国能动用的“真金白银”有限。美国国际开发署可动用预算资金超250亿美元，是美国对外援助的最重要部门，主要聚焦人道主义、地区冲突、“民主倒退”等问题，气候变化虽然也被纳入其未来四年要应对的目标，但这并不是它传统“主责”，IPEF“绿色支柱”很难进入美国国际开发署视野。美国国际开发金融公司（DFC）、美国贸易开发署（TDA）、进出口银行(Ex-Im Bank)将会是IPEF“绿色支柱”主要资金提供机构。从DFC看，印太地区是其聚焦优先事项，2022财年预算申请资金5.98亿美元，其中项目资金4.5亿美元。根据美国“建设法案”（BUILD Act），DFC投资上限（或有负债）为600亿美元，但到2021年已使用超300亿美元；从TDA看，2022年TDA预算申请资金8000万美元，预计能够投入项目资金约7000亿美元；从美国进出口银行看，2022年预算申请资金1.24亿美元，预计能够支持95亿美元美国出口销售项目。因此，2022年上述三大机构能够动用预算资金规模不到10亿美元，能够通过贷款融资、担保贷款、股权投资、基金投资等方式支持IPEF绿色支柱具体项目的资金将更有限。很大程度上，他们撬动私人资本的进入、形成具有竞争力的印太绿色项目的能力并不乐观。
另一方面，美国政府国内推动“绿色新政”困难重重，增加绿色外交政策的不确定性。拜登执政后，应对气候变化雄心勃勃，但国内关键应对气候变化立法进程中却屡屡国会受阻。6月美国高等法院，认定环境保护署无权根据《清洁空气法》规定来限制化石能源发电厂的温室气体排放，又给拜登政府当头一击。加之美国面临高通胀压力和能源供应紧张局面，迫使拜登不得不放松环境约束，千方百计激发传统油气产能。7月美国海洋能源管理局发布《2023–2028国家外大陆架油气租赁计划》，要在未来5年开放墨西哥湾10个区块、阿拉斯加库克湾1个区块的油气开采租赁。这些正与拜登的绿色初衷渐行渐远。尤其是，一旦2022美国中期选举“变色”、2024年大选易主，美国应对气候变化政策可能出现方向性的转变。在该支柱下美国有多大的决心和能力持续发挥引领作用令人生疑。
（四）税收和反腐：细节甚少、态势不明
IPEF四个支柱中，该支柱目前细节披露甚少，发展趋势最不明朗。美国税收问题和反腐问题国际合作，本应由财政部和国务院分别负主责，但在该支柱中却由商务部扮演主要角色。后续很可能与产业链、绿色基础设施等第二、三支柱内容紧密联系。
从税收问题看，美国与马来西亚、越南等主要新兴经济体均没有签署双边税收协定。如果IPEF的税收支柱涵盖高标准、更透明税收规则，减轻对企业双重征税、共同反避税、有序促进国际投资、保护企业竞争力，或可吸引更多IPEF成员国加入该支柱。
从反腐败问题看，美国不仅要将其与经济公平竞争联系，而且或作为后续经济排华的重要新抓手，可能针对中国的内容更要关注和警惕。虽然美国政府具体行动和主张不明，但从参院通过《战略与竞争法案》可见蛛丝马迹。该法案第3004条款规定，要通过“推动政策透明、反对腐败、促进市场开放”等方式，在全球新兴市场证明“美国私人企业主导经济增长的价值”。要“揭露中国利用腐败、压迫、胁迫和其他不良行为，获得不公平经济优势，并迫使其他国家顺从中国政治和战略目标”。美国后续在该问题上对华做文章可能性大。但也要看到，IPEF成员发展水平不同、体制模式各异，究竟有多少个国家、有多大愿意绑定美国对华经济战车，还需要根据事态进展进一步冷静评估。
四、对华影响初步评估
（一）中国经济发展的外部环境日趋复杂。
IPEF强化美国印太战略，完善印太战略经济短板。可以动用政治、经济、外交等综合手段在印太地区推行既定战略，以拉拢传统盟友、利诱地区国家、排挤打压中国的方式，同中国进行所谓的“公平竞争”，实则是让全球经济碎片化、经贸关系联盟化、产业合作去中化、APEC发展“印太化”，使受困于疫情和地区冲突的世界经济复苏更加艰难。在世界秩序与国际格局深刻变迁背景下，美国已经从国际体系的捍卫者转向渔利者。美国对国际规则合则用、不合则弃，处理印太经贸关系以自身利益为转移进行颠覆性调整，“破规矩”“拉圈子”“立高墙”等做法凸显美国信心下降、心态失衡、一心制华。中国将会面临更多的美国战略竞争，经济发展外部环境会变得复杂。
（二）短期内，IPEF对中国贸易投资冲击有限。
首先，美国仍缺少印太传统经贸合作的落地“抓手”，而中国深度融入亚太经贸合作。自美国退出TPP以来，始终没有签署新的地区多边经贸协议，IPEF仅是经济合作框架，没有实质性的市场准入和关税减让条款，导致美国与IPEF成员仍是较为松散的贸易伙伴。而中国是RCEP的主要成员国，在务实的贸易和投资合作中，中国推进了地区经贸一体化进程，深度参与亚太经济合作。因此，当前IPEF对中国的直接贸易和投资影响不会很大。
第二，IPEF成员对中国市场依赖高于美国，可很大程度缓解美方“拉圈子”带来的排华冲击。如图2，从2021年贸易情况看，12个IPEF成员中（去除美国和斐济），澳、文、印尼、日、韩、菲、新加坡、新西兰对华市场依赖高于美国。上述八国对华商品出口总额占其对外全部出口比重分别为39.99%、15.87%、16.68%、22.52%、26.25%、19.75%、11.25%、28.34%；只有四国对美国市场依赖大于中国。因此，地区国家出于自身经济利益考虑，会谨慎权衡参与IPEF的“菜单”和具体内容，对华经贸“脱钩”、选边站队，不会是地区多数国家选项。中国仍有很大回旋空间和缓冲余力应对美国步步紧逼。
第三，中国吸引外资能力不降反升，地区国家短期难以替代。如图3，根据联合国贸发会议最新统计，1990年以来，得益于中国自身改革开放和经济全球化，中国吸引外国直接投资能力不断增强。即使2018年遭遇中美贸易战、2020年全球新冠疫情暴发，中国吸引外资能力不降反升、加速增长。2021年中国吸引FDI规模高达1810亿美元，远远高于其他IPEF主要成员国，比印度、印尼、越南、马来西亚、泰国、菲律宾、文莱7国吸引FDI规模之和还要高出约800亿美元，几乎是新加坡吸引FDI规模的2倍。由此可见，中国经济有着巨大的潜力和吸引力，也有着雄厚的FDI流入的存量优势。这是全球给中国经济发展投下的信任票。美国利用东南亚新兴经济体对华产业替代、引导跨国企业离开中国战略企图，中短期看不会动摇中国总体积极的吸引外资形势。
（三）中长期看，中国在部分产业链的重要地位将面临挑战。
美国构筑将中国排除在外的印太产业链，将给中国带来三大潜在风险。
一是被替代风险。在劳动密集型制造业领域，伴随美国系列打压和对IPEF成员的拉拢，中国部分产业链被地区国家产业替代风险增大。以棉花产业为例，受到贸易战、疫情和CBP屡次扣压货物等因素影响，如图4，2018年-2021年中国对美棉花出口从2.37亿美元下降至7940万美元，而印度、印尼对美国棉花出口却不断增长。2021年印度对美国棉花出口1.29亿美元，已经超过中国。虽然美国不是中国棉花主要出口地，对中国直接贸易冲击有限，但替代趋势或将进一步显现。而且美国以“强迫劳动”为由对中国新疆棉和纺织品全产业链打压，中国纺织企业产生不利影响，也在推动部分跨国企业规避风险、评估剔除产业链中的新疆棉花，甚至将产能向东南亚国家转移。同样，在半导体加工制造环节，4月美印半导体产业机构签署了深化相互关系的谅解备忘录，其中一项计划是吸引大量投资建造印度半导体晶圆制造厂。越南也凭借一定的半导体基础，近年吸引英特尔等厂商加大对其投资力度。从中长期看，中国相关行业面临同质竞争并被逐步替代的潜在风险不容忽视。
二是被遏压风险。在IPEF框架下，美国加强与主要成员国高科技产业链合作，必然让中国面临更大的技术封锁压力。以半导体为例，如图5，根据波士顿咨询公司统计，若按一国或地区半导体产业占全球比重超过65%计算，在芯片设计环节韩国DRAM芯片设计占主导地位，在芯片晶圆加工环节，韩国同时是先进工艺和成熟工艺主要加工方，韩国和日本在存储芯片加工领域占主导地位，在封装测试环节中国台湾地区、中国大陆和韩国共占全球比重超65%。而且日本是芯片制造的光刻胶、硅晶封装基板等主要装备和材料的提供方。美国重塑半导体产业链，加深与日、韩和中国台湾地区的合作，将形成对产业链的全面控制，可对中国半导体产业实施更严厉的全方位遏压。中国半导体产业自主可控、高科技产业链安全之路将变得更加艰难。
三是被弱化风险。美国高度重视关键矿产和原材料产业安全风险。如表2，美国BCI Solutions公司报告显示，美国铸造业在石墨、镁、稀土元素、锶等关键矿产仍依赖于中国。该公司CEO詹姆斯·布朗在USCC作证词时，建议美国国内增加投资、扩大产能，减少中国关键矿依赖。白宫供应链评估报告也指出美国关键矿产等产业链的脆弱性，需要通过加大国内投入、增强盟友合作共同应对。7月，美国财长耶伦在韩国首尔强调“友岸”产业链合作，防止“中国等国家凭借地缘政治力量在原材料和关键产品获得独断专行的市场支配地位”。这意味着，中国在上述关键矿产等领域的重要地位有被逐步削弱的可能。
（四）对中国地区经济影响力构成现实挑战。
一是影响中国和东亚国家推进经贸一体化合力。与RECP、APEC、CPTPP等地区合作平台不同，IPEF具有排他性和战略性，经济“小集团”色彩浓厚，不是地区经贸合作的推进器而是绊脚石，或对地区分工合作、产业链运转构成颠覆性不利影响。相关国家参与地区经贸合作选项变多，在产业分工、吸引投资、服务贸易等领域与美国经济捆绑加深，一定程度上会影响其更深程度参与RECP等地区经贸合作的意愿和动力。亚太地区经贸一体化进程受拖累，中国在其中的经济影响力也会遭遇一定损失。
二是中国“一带一路”面临更多挑战。鉴于IPEF第三支柱中，美国加大地区清洁能源和基建投资的资源和能力有限，与中国开展地区基建竞争并不具备优势。不排除美国采取“跟随”战术，针对中国“一带一路”项目实施精准干扰。《美国战略与竞争法案》中曾明确提出“以中国为中心”的应对中国经济影响力措施。尤其是IPEF第四支柱的所谓“反腐败”内容，可能成为美国继“国有主导”“掠夺经济”“强迫劳动”“债务不可持续”“破坏环境”后，对中国“一带一路”抹黑打压的新借口，以新的“公平竞争说”和“高标准反腐败条款”为基础，干扰地区国家的具体对华合作项目。这将给中国和地区国家的互惠合作带来新挑战和困扰。
三是分化APEC导致的中国地区影响力受损。IPEF包括12个APEC成员，甚至后续部分运行机制也要借鉴APEC。美国在APEC基础上拉“小圈子”，构建灵活的经济同盟体系，很可能让该机制更加分裂，最终沦为“清谈馆”而非“行动库”。中国借助APEC平台，在促进全球多边贸易体制、推进亚太贸易投资自由化和便利化、推进金融稳定和改革、开展经济技术合作和能力建设等问题上，发挥积极作用的空间受限。
五、结语
美国推出IPEF是“印太战略”在经济领域的延伸。拜登政府不仅要保持美国在印太经济主导力，编织地区经贸合作新网络，而且要实施经济“新两洋”战略对华进行围堵。虽然IPEF仍处于发展初级阶段，四大支柱参与成员和具体细节仍有待落实，但已显露一些特征。贸易支柱很难提供关税减让的“胡萝卜”，仅在数字规则、贸易便利化等方面或有小收获；供应链支柱是美国推进印太经济战略和对华“出招”的着重发力点，试图以“控链”“转链”“阻链”“强链”重塑印太产业分工格局；清洁能源、脱碳和基础设施支柱可以看作是拜登“绿色新政”的国际延伸，愿望虽好但取得突破性进展必将困难重重；税收和反腐败支柱披露细节不多，单要高度关注美国对相关规则和标准的滥用。
上述IPEF发展态势，预计对中国短期的贸易和投资冲击有限，但也必然会恶化中国经济发展的外部环境，中国在部分产业链的重要地位面临挑战，地区经济影响力被削弱风险上升。为此，中国应该保持战略信心和定力，静观其变、冷静分析、伺机应对。继续坚持经济全球化，主动加强地区经济合作，共建高质量“一带一路”，以包容性的方式应对美国以IPEF实施“关门”“拉圈”“建墙”。同时，推动国内疫情背景下经济复苏，加快构建新发展格局，维护并拓展中国经济向心力和市场吸引力，增强与美国长期经济周旋“底气”。当务之急是，中国应该密切关注IPEF发展态势和关键进展，从战略高度、集全国之力做好相关因应准备。(作者：孙立鹏 系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员)