印太新地缘战略下东盟的地位与选择

导读

“印太”概念并不新鲜，但经过美国的高调推广，“印太”火了。区域大国纷纷出台本国的“印太”战略，远在天边、和“印太”无甚地缘关联的欧洲诸国，也感到需要有一套自己的“印太”战略，来重申在该区域的秩序关怀和经贸利益。东盟于2019年发布《东盟-印太展望》，这个版本的“印太”战略是在跟风吗？    

本文作者指出，东盟是“印太”区域毫无争议的中心，这不是因为大国战略竞争，而是因为东盟长期多边合作和区域建设的实践，使其具备独立性、中立性和多边舞台提供者的角色。从东盟的回应来看，东盟并不希望卷入大国竞争，也不赞同美国煽动的意识形态对立。东盟版本的“印太”强调“包容性”和东盟的独立性。   

从“亚太”到“印太”，这些地缘政治术语的“出圈”，无一不是因为霸权国的“运转”。但是，大国视角下的地缘政治视角容易遮蔽区域自身的能动性和独特的发展经验。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者思考。本文经作者授权刊发，文章仅代表作者本人观点。

▲ 2021年9月23日，布林肯与东盟外长进行视频通话，讨论包括新冠病毒大流行、气候变化、应对缅甸危机并坚持东盟的五点共识，以及加强自由开放的印太地区等议题。图源：美国驻东盟使团

引言

2021年7月13日，在美国国务卿布林肯和东盟外长举行视频会晤之后，美国国务院新闻发言人表示，“国务卿重申我们对东盟中心地位的承诺，强调东盟在印度-太平洋区域结构中的关键作用。”对于布林肯的表态，与会的马来西亚外长希沙姆丁·侯赛因（Hishammuddin Hussein）在接受媒体采访时指出，他希望东盟与美国的此次会晤能够成为美国重返多边合作的“重新承诺”，虽然“多边主义不是上届政府的重点，但拜登政府接受多边合作是一个值得欢迎的发展”。

从特朗普时期开始美国政府强调“印太战略”，但并不重视东南亚。不过，略让美国人惊讶的是，特朗普政府大幅度放弃了多边主义，但东盟的中心地位依然得到其他国家的承认和尊重。拜登政府上台之后，不仅明确表示美国将重返多边主义，因而看重作为多边外交象征和成功典范的东盟，而且再度明确承认东盟的中心地位。因此，与其说东盟处于印度洋和太平洋的地理连接点，因而迫使拜登政府承认这个现实，还不如说拜登政府的多边主义外交更需要东盟。与美国的角度略有不同的是，东盟国家则更倾向于从东盟自身而不是美国战略需求角度看待拜登政府的上述表态，在中美博弈加剧、欧盟多国出台有关“印太”战略愿景的新形势下，东盟希望美国恢复对东盟中心地位的承诺。

从历史和地缘政治角度看，东南亚在国际舞台上的重要性，往往并不只是取决于地理位置，更重要的是其如何影响大国战略竞争。众所周知，“东南亚”作为一个国际区域概念出现于二战结束前后。为了击败日本法西斯，盟军决定于1943年设立东南亚司令部。不过，最初“东南亚”的范围只包括缅甸、泰国、马来亚、新加坡和苏门答腊等。直到20世纪50年代，随着冷战的加剧，学术界和政策部门加强对东南亚区域的研究，东南亚的地理范围才进一步明确，其战略地位才进一步巩固。因而，从这个意义上，东南亚的地缘政治地位是由大国战略竞争决定的。不少国际关系文献在讨论东南亚国家应对大国战略竞争时，其经典模型是对冲。从理论上看，这一模型以及立足于这一模型变种的相关概括，都是以小国与大国之间存在着巨大的实力差距为前提，而且还需要假设小国往往可以在两个或者以上大国之间做出合理的选择。

不过，这并非是东南亚国家外交故事的全部。20世纪70年代以后，随着东南亚经济体，特别是“四小龙”的经济崛起以及东盟区域合作的进展，东南亚国家在经济贸易上的重要性也在上升，因而本身也日渐成为世界政治经济舞台上的重要行为体。在日渐兴起的“印太”战略视野下，东南亚的地位不仅受到大国战略竞争的影响，也取决于东南亚国家自身的发展，特别是东盟一体化建设的推进。鉴于大国战略竞争的范围远远超出区域层面，东南亚国家的选择需要立足于本国和区域的发展，而不仅仅是外交上的对冲或者平衡战略。

一波还是多波“印太”潮流？

第一波使用“印太”术语的是20世纪30年代的德国地缘政治学者豪斯浩弗。豪斯浩弗之所以重视这个概念，一是因为19世纪末以来德国地缘政治学的主题是配合和完善德皇的“世界政策”，欲摆脱地理上被周边大国围困的格局，因而需要开拓和藉助于海洋战略；二是豪斯浩弗早年被派驻日本大使馆，对日本痴迷美国马汉的海权论颇感疑惑，但同时也对太平洋力量态势的变化颇感振奋。日本早年将自己看作是亚洲大陆边缘的英国，通过几次英日同盟攫取了大量的利益，甚至还在第一次世界大战后获得了德国在太平洋赤道以北的岛礁。为了与盎格鲁-撒克逊民族相抗衡，德国和日本纷纷走上军国主义的扩张道路，试图藉助于英美等国使用过的海洋战略，从英美等国手中获得更多的殖民地，组建有利于其经济增长的经济区，从而打败这两个国家。历史已经证明这一战略并不成功。在德日失败以后，“印太”这个概念的合法性也不复存在。

第二波使用“印太”概念的主要是澳大利亚。1973年，英国加入欧共体，严重冲击了澳大利亚和英国之间的传统贸易联系。澳大利亚被迫改变其对外贸易和经济的方向，转向亚洲，特别是日本、韩国以及东南亚地区等经济发展良好的国家。澳大利亚传统上经过印度洋与欧洲开展的贸易额大幅度下降，通过太平洋与东亚开展的贸易额迅速上升。在澳大利亚的一些战略学者看来，澳大利亚既有通过印度洋开展的贸易，也有通过太平洋进行的贸易，因而应该是一个“印太”国家。进入20世纪80年代以后，在日本和澳大利亚的推动下，“亚洲-太平洋”的概念变得更加流行，最终诞生了亚太经合组织（APEC）。在经贸意义上，澳大利亚更像是一个东亚区域内的国家。

▲ 澳大利亚的海外贸易主要集中在印太区域。

第三波“印太”概念的潮流则出现于21世纪的第二个十年。2012年，当时的澳大利亚工党政府首次在《亚洲世纪》白皮书中载入“印太”战略，并在2017年《外交政策白皮书》中加以详细阐述。澳大利亚学者认为，存在着一种澳大利亚特色的“印太”概念，即重视中小国家之间的合作。澳大利亚版本的“印太”概念，将迄今为止被视为两个非常独立的亚洲区域（以中国为中心并被太平洋环绕的东亚和以印度为中心并毗邻印度洋的南亚）视为一个单一的战略体系。“印太”是一个以亚洲海洋为核心的“超级区域”，而东南亚是事实上的“印太”地理中心。澳大利亚之所以要比其它国家更早地采用和强调这个概念，有两个原因：一是因为澳大利亚看到了印度洋贸易地位的不断上升，甚至有取代大西洋的趋势。而这种事实背后更为根本性的原因是，东亚经济强国严重依赖从中东和非洲通过印度洋进口石油、天然气。二是因为长期困惑澳大利亚的身份定位，从人种上看澳大利亚应该是白人主导的国家，但是其地理位置却在亚洲大陆边缘的离岛上。因而，澳大利亚对印度洋-太平洋相对势力的变化极为敏感。

第四波“印太”概念则源于特朗普政府。在使用“印太”概念的步伐上，紧随澳大利亚的是日本、印度和美国等所谓“四方对话”机制的成员国。从发展缘起看，早在2007年，这四个国家就有了初步的磋商，以应对中国崛起。不过，中国政府发出外交抗议，印度和澳大利亚随即撤回了他们的承诺。一定程度上由于这种准备，在澳大利亚政府采用“印太”战略之后，日本、印度也跟上了。不过，最终让“印太”概念产生全球性效应的还是美国这个霸权国家。2017年11月，美国总统特朗普在越南举行的APEC峰会上宣布，美国将推动“自由开放的印太战略”。

一种地缘政治概念的广泛传播主要与权力的兴衰相关。对于大国而言，权力的兴衰主要归因于经济增长模式，但也会受到外交战略的影响，而小国则更多受制于外部环境的影响，其发展绩效与对外战略选择密切相关。大国关系是全球战略格局变迁的主要推动力，大国也是地缘政治概念的推广者。虽然澳大利亚和日本都很重视“印太”，但只有经过美国这个霸权机器的运转，并且当“印太”具有显着的围堵中国的地缘政治含义之后，“印太”概念才火了起来。

相互竞争的“印太”战略

在数个大国采用“印太”战略以规划其新的地缘政治战略之后，东盟国家面临着艰难的选择。经过多次协商，并在印度尼西亚的主导下，东盟于2019年6月出台《东盟印太展望》。这个战略规划的特点在于，一是延续东盟自身的定位，即东盟并不希望被周边大国正在形成的战略竞争所裹胁，而是希望继续保持独立性、中立性以及扮演舞台提供者的角色。在继续采用美国、日本的“印太”战略表述中使用的“自由、开放”等核心词汇时，东盟版本的“印太”十分强调“包容性”。事实上，这一点也是印度总理莫迪在2018年夏季在香格里拉会议上陈述印度版“印太”战略时所强调的，诸多媒体将此解读为避免针对中国。需要加以强调的是，当时中印之间已经发生了边界冲突，而印度仍然使用一种不同于美日的“印太”视野，这也充分表明作为一个地缘政治概念，“印太”的使用与本国的地缘环境密切相关。如果没有中国在边界问题上的克制，印度的海洋战略不可能走远。二是东盟后续在表述与“印太”相关的内涵时，更为谨慎，在官方文件中更加突出使用“亚太”概念。例如，2020年11月举行的第15届东亚峰会主席声明称，东盟的《印度-太平洋展望》“作为东盟参与亚太和印度洋地区为和平、稳定、自由与繁荣作出贡献的指南”。

除了东盟之外，最为引人注目的是欧洲国家快速介入印太地区。2018年5月，法国总统马克龙在位于悉尼港的澳大利亚皇家海军基地发表声明时首次使用“印度-太平洋战略”，并将法国界定为印太大国。德国于2020年9月发布了《印度-太平洋区域政策准则》，两个月后荷兰发布了《印度-太平洋战略报告》。2021年3月，英国政府发布了英国脱欧后展望至2030年的《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合审查》，宣布“到2030年，我们将作为欧洲合作伙伴深入参与印度-太平洋，拥有最广泛、最综合的存在，支持互利贸易、共同安全和价值观”。一个月后，欧盟2021年发布了《欧盟印太合作战略报告》。从地理范围看，欧洲人的印度-太平洋框架缺少相应的地理联系，主要是从并不那么受欢迎的殖民历史渊源和遗产、广泛的经贸利益以及涉及到全球自由主义秩序稳定性等角度展开论述。如果用一句话概括，事实上仍然是重复了国旗跟随利益延伸的逻辑。如果中国的海外利益也延伸到欧洲的区域，这几个欧洲国家将来可能也无法反驳中国出台相应的大西洋战略。

在欧洲诸国的“印太概念”中，在地理上仍有实质意义的其实是法国。一位荷兰学者表示，在欧洲国家中，只有法国在该地区拥有一套特殊的资产、利益和能力，而其他欧洲国家并不具备上述特殊性。其他欧洲国家之所以发布各自的“印太”战略，其目的主要是“寻求保护自身利益，加强它们作为平衡大国的战略地位，同时避免被迫在大国之间做出二元选择”。在欧盟发布印太合作战略之后，法国外交部发布了一份文件，进一步解释了法国的“印太战略”目标和发展方向。在法国看来，“印度-太平洋空间是一个地理现实”，因为法国专属经济区的93%位于该区域，而且在该区域的法国所属海外领土上，还居住着150万法国人和8000名士兵。法国试图扮演“一个包容和稳定的调解力量”，为此将采取以下行动：（1）积极参与解决区域危机、主要航道安全以及打击恐怖主义、激进主义和有组织犯罪的斗争；（2）加强和提升法国在该区域的战略和全球伙伴关系；（3）在区域组织中发挥更大的作用，以促进多边主义的发展。主要是与东盟这个区域内的中心组织建立更密切的关系，并在法国参与创立的相关论坛上作出更大贡献；（4）为正在经历人口、社会和城市快速发展的地区发展提供更多公共品。

英国在部署其“印太”战略时具有超越经贸利益的需求，不仅是出于历史荣耀的回归，也有配合美国的色彩。2021年3月出台的《竞争时代的全球英国》报告强调，“随着英国在印太地区的更多参与，我们将适应地区力量平衡，尊重其他国家的利益，并寻求与东盟和全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等现有结构的合作”，报告还认为英国“支持东盟在地区稳定与繁荣中发挥核心作用，实现东南亚可持续发展”。2021年6月下旬，英国外交大臣多米尼克·拉布（Dominic Raab）访问越南、柬埔寨和新加坡等三国，一方面是为了夯实脱欧后的贸易关系，因新加坡和越南是英国在东盟国家中的第一大和第二大出口目的地，另一方面是为了展示对美国在该地区实施“航行自由”的支持。按照澳大利亚智库学者的评论，英国人还不忘历史的教训。20世纪60年代，英国人决定从苏伊士运河以东地区撤离。英国人迄今还认为，英国军事力量撤离后导致东南亚地区共产主义势力兴起，并进一步催生了1967年诞生的东盟五国合作机制。因而，大英帝国与该地区的不少国家还存在着历史联系，可以有效地激活这种软实力。在脱欧成功之后，英国更是不能离开在经贸和战略上越来越重要的印太地区。

正如两位德国学者所总结的，几乎所有国家在使用“印太”概念时，其理解和展望都不完全是相同的。至少存在着5个方面的不同：（1）作为一个地理区域的范围不同；（2）“印太”概念与本国战略目标的关联性不同；（3）“印太”作为一种战略部署时，所包含的政策领域的重点也不同；（4）在是否包容或排斥中国的问题上存在更大的分歧；（5）在实现“印太”战略的方式上，究竟是贸易和安全政策并行，还是双边、小型多边和多边主义等也有较大的差异。正是由于不同版本的印太概念之间有分歧，导致第三方不能随意采用他国设定的概念。如果其他国家采用“印太”概念，那么首先必须澄清这个概念的准确含义，否则就容易被误导。因此，德国政府出台“印太”战略，一是要避免与法国相互竞争，二是要充分注意到德国在该地区的外交和军事能力十分有限。

东盟中心地位与战略选择

几乎所有国家的印太战略报告均承认“东盟中心地位”，认为东盟是地区内的核心机构。与此同时，对“印太”概念展开批评的国家，如中国和俄罗斯，事实上也承认东盟的中心地位。例如，俄罗斯科学院学者认为，“东盟的举措能否扭转印太战略中针对中国的军政集团形成的趋势，令人非常怀疑。在这方面，俄罗斯也强烈反对建立一个以印太为基础的新军事集团，它可以支持东盟国家努力将印太战略从军事和反华项目改为经济和全球项目。这将加强俄罗斯在整个地区的权威和信誉。”对于美国所渲染的“中国威胁论”，东盟国家的学者有不同的看法。例如，印尼前副外长迪诺（Dino Patti Djalal）最近指出，“北京方面怀疑特朗普政府版本的自由开放印太战略包含反华偏见，这并非完全错误”，“没有一个东南亚国家——甚至连世界上人口最多的穆斯林国家印度尼西亚——会认为中国是意识形态的敌人。”

最近，拜登政府在构思新的印太战略时，也开始有意识地使用其他国家所强调的“包容性”。2021年3月16日，美国国务卿布林肯在东京会见日本外相时，虽然最终的美日联合新闻公报中并无“包容性”的表述，双方发表的有关印太合作的声明中也没有纳入“包容性”这个词。但是，也有媒体报道，布林肯与日本外相讨论了“自由、开放和包容性的印太地区的重要性”。3月24日，布林肯在布鲁塞尔北约总部阐述拜登政府的盟友和伙伴关系的理念时突出地表示，拜登总统主持了美日印澳四国机制的首次领导人峰会，四国拥有一个共同的远景，即“建立一个自由、开放、包容和健康的印太地区，不受胁迫，且以民主价值观为基础”。在布林肯访问日本和布鲁塞尔之间发生的重大事件是中美高层在阿拉斯加的战略对话。根据中方发布的信息，中美双方讨论了“经贸、两军、执法、人文、卫生、网络安全以及气候变化、伊朗核、阿富汗、朝鲜半岛、缅甸等一系列问题”，虽然没有提及“印太”，但中方强调要实行真正的多边主义，而不是“以意识形态划线，重挑集团对抗”。一定程度上，似乎可以说中美的这次战略对话对美国改变有关印太战略的思维发挥了一些作用。

尽管远在欧洲的不少国家也开始使用印太战略，但地域范围的扩大并不必然降低东盟的地位。由于文字翻译的缘故，中国读者容易将英文的“Centrality”理解成单一的“中心性”。实际上，这个词的含义是非常丰富的。从最直接的角度看，中心性是指在亚洲地区机制中，东盟处于一个核心的位置，这个含义从东盟成立之日起逐步演变，因为东亚地区很晚才出现政府间多边合作机制。冷战结束后不久，中国也开始向东盟国家学习如何参与多边机制，丰富了东盟中心地位的含义。第二个含义是指东盟是地区内集团（合作机制）的最早起源，因而始终处于有关地区合作相关概念（如不干预和合法性）辩论时的中心位置。第三个含义是指，在某些东盟国家的领导看来，东盟可以为亚太地区的次区域合作提供一种样板。在大国战略博弈加剧时，东盟中心地位中的驱动者、驾驶员以及制度性枢纽等定位，将会受到挑战。然而，东盟中心地位中的独立性、中立性和多边舞台提供者的角色，与围绕大国战略竞争的印太战略关系不大。

进一步延伸，则可以说，尽管不少国家出台了印太战略报告，表示重视这一区域，但是地缘政治经济意义上东南亚的地位，越来越取决于东盟自身的发展和区域建设，而不只是取决于全球层面和地区层面的大国战略博弈。例如，新冠疫情暴发以来，中国在区域的影响力显着上升，而美国的影响力下降，原因在于美国对该地区的支持很有限。美国之所以投入少，除了确诊病例人数居全球第一之外，更重要的原因是产业链和供应链受到了冲击。这个时候，中国和东盟之间的近距离贸易的重大意义就显现出来，2020年东盟超过美国和欧盟成为中国最大的贸易伙伴，这得益于多年来中国和东盟双方采取的务实合作政策。中国并没有像19世纪崛起的美国、甚至20世纪30年代的德国那样，将东南亚发展为附属于中国的农业区，而是通过富邻、睦邻和安邻政策，逐步构建互利共赢的自由贸易区，东盟国家具备应对危机的能力。因而，“东盟+中国”尽管在地域范围扩大了，但东盟仍然可以扮演中心地位的一些角色。

另一个例子是对缅甸危机的处理。曾任职于克林顿政府、现为乔治敦大学教授的凯瑟琳·达尔皮诺（Catharin Dalpino）认为，“毫无疑问，缅甸恢复直接军事统治增加了中国和俄罗斯的影响力，这两个国家是缅甸的两个最亲密的伙伴、最大的武器供应国。”但是，中国和俄罗斯对缅甸的影响并不主要缘于双方的军事合作，而是两国采取了不干预内政、且尊重东盟的措施。国际知名的新加坡评论家马凯硕最近也强调，东盟不应被西方对缅甸的说教所困扰，而应该坚持自己的看法。东盟的这种底气来源于东盟成员国的经济成长业绩和东盟塑造地区和平的能力，马凯硕提及，英国历史学家曾把东南亚地区视作亚洲的巴尔干，然而当欧洲巴尔干地区开战时，亚洲的巴尔干地区仍然和平。从经济角度看，东盟是地球上除中国和印度之外增长最快的经济区之一，2000-2019年的GDP增长了5倍。2000年，日本的经济规模是东盟的8倍。然而到2030年，东盟经济规模将超过日本。这显然是一个了不起的成就！

▲ 东盟的经济成长速度仅次于中国和印度。

全世界普遍注意到中国经济规模正在快速接近美国，但却没有充分注意到东盟经济正在迅速赶超第三大经济体日本。对于前者，很多人从霸权竞争角度讨论“修昔底德陷阱”，但是对于后一种力量的变迁，很多人却忽视了其地缘政治经济的含义。事实上，东盟的中心地位在于，它是真正的多边合作。多数时候，这种多边合作不是以结果为导向，而是以进程为导向。每一次多边会议的召开，需要有事先的沟通和协调，这本身是各国官僚阶层形成共识的过程，每一次会议召开也需要公开场合的展示，这本身是各国政府向国际社会显示承诺的重要场合。有了官僚的共识以及政治承诺，东盟的地区一体化建设就具备了欧洲经验基础上的功能主义的理论含义。然而，不仅如此，在东南亚地区还存在着商业网络的历史遗产，即没有政府间合作机制时仍有企业之间的跨国沟通网络。回顾历史，在东盟对外开放、实施出口导向型经济体制时，世界仍处于冷战时代，南亚地区、拉丁美洲和非洲不少区域也具备同样的外部条件，但这些区域并没有像东南亚这样在推动经济增长和维护地区和平。从这个意义上讲，东南亚的地位越来越取决于自身的能力建设和东盟以及各种次区域合作机制，东南亚的战略选择也应该是继续坚持真正的多边主义。（作者：钟飞腾）