南南合作规模扩大影响提升，但制度建设仍需优化
导读：随着南南合作规模的扩大，其复杂性也日渐升高。在国家、区域和全球层面，南南合作制度化已经有了长足进展，一些新的合作机构和机制相继建立，但在合作项目的协调、管理、监测及评价等方面仍存挑战。发展中国家需不断改进相关制度安排，提升合作效能。
南南合作规模和影响力日趋壮大，复杂性和正规化程度也越来越高，许多南方国家将其纳入国家、区域乃至全球性的规划、发展战略及框架之中。通过南南合作的制度化建设，南方国家得以审视国家发展政策，应对新型挑战，重新规划国家事务优先项，实施可预见且可靠的机制和方法，还能更好地设计、执行南南合作倡议，并对其影响进行评估。南南合作将直接对联合国2030年可持续发展议程的实现产生积极影响。
制度化在南南合作中发挥的中心作用可上溯至20世纪60年代，联合国贸发会议和77国集团就是在那时成立的。近年来，南南合作制度化在区域、跨区域和国家层面上都得到了发展和完善。
在区域层面上，南南合作相关机构和机制不断完善和创新。在非洲，1999年成立的非洲联盟取代了非洲统一组织，非洲发展规划和协调新伙伴关系机构也在2018年转型为非洲联盟发展署，负责协调和执行区域和非洲大陆最紧迫、最优先的项目，加强能力建设。在亚洲，东南亚国家联盟、南亚区域合作联盟、经济合作组织和上海合作组织等，成为发展中国家加强国家间经济和职能联系、促进南南贸易与投资的重要机构。
许多跨区域经济组织也是南南合作的推动者。伊斯兰国家组织长期致力于推动穆斯林国家间的经济合作和经验分享，并实施了一项跨区域边界的优惠关税计划。由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非组成的“金砖国家”也发展成为一个制度化合作集团，包含区域开发银行、应急准备金、支付系统、定期政治性峰会等。类似的机构还包括由印度、巴西、南非组成的IBSA对话论坛和中非合作论坛等。新开发银行、伊斯兰开发银行、亚洲基础设施投资银行等区域开发银行充当着发展贷款机构和知识中介，为推进南南合作做出了重要贡献。
在国家层面上，南方国家为更好管理南南合作加强了制度安排。阿根廷、巴西、中国、哥伦比亚、埃及、墨西哥、摩洛哥、卢旺达、泰国、乌拉圭等许多发展中国家都设有专门的发展合作机构。一些新兴经济体还制定了相关法律法规和战略，以及以成果为导向的南南合作项目框架，以巩固制度安排。例如，2015年，墨西哥修订了《国际发展合作法》，使其稳健的南南合作制度化框架进一步得到了提升。
加强南南合作制度化能够使发展中国家在多个领域获益。非洲联盟和“金砖国家”等集团的建立，对发展中国家在关键问题上形成共同立场提供了支持。加强区域一体化安排也有助于减少世界贸易的不平衡，特别是通过推动经济多元化、降低对资源出口的过度依赖，使最不发达的国家得以从中获益。2021年南南贸易总额同比增长32%，高于全球平均水平。区域机构在制定和实施可持续发展目标，以及应对新冠疫情挑战方面也发挥着关键作用。
然而，在不同层面有效协调、管理、监测及评价南南合作活动方面，挑战仍然存在。
第一，南南合作缺乏共同的定义和概念框架。例如，亚非模式倾向于从整体出发，任何类型的南南联系都会被视为南南合作；而拉美模式则侧重技术合作和社会领域的合作。
第二，仍有一些国家缺少正式的南南合作机制，国家法律和制度安排不充分，导致许多项目只是临时性的合作，可持续性不强且效果欠佳。
第三，各级协调不足。在国家层面，参与合作的政府部门、公共实体、机构和国有企业数量过多，影响了协调统一，造成信息缺失，甚至有时合作伙伴之间的目标也不一致。而在区域和全球层面，各方的政治目标和诉求存在矛盾，发展中国家之间的能力和规程也存在着巨大差异。这些因素都增加了协调工作的难度，阻碍了区域治理体系的形成和全球治理体系的构建。
第四，南南合作的成果和影响难以量化和系统评估。由于可能会对与其他国家的合作安排、国内利益攸关方及纳税人造成负面影响等原因，一些中等收入国家不愿公布确切的发展合作数据。许多南方国家在数据收集方面也缺乏足够的技术能力。此外，如何设立适当的指标和标准来衡量能力建设、知识分享和技术合作的影响，也有待商榷。
加强制度安排有助于将承诺转变为切实、可持续的行动。南南合作规模越来越大，复杂化程度与日俱增，这就要求在全球、区域和国家层面不断改进相关制度安排，提升效能。
在全球层面，应当加强南南合作的共同机制体制。应当在总结多种方法的基础上，建立一种系统的方法，推动数据收集的制度化和全球化。这将促进知识共享，激励创新，还有助于确定未来合作伙伴并向其学习，进行对标和比较。
在区域层面，应当进一步利用政府间区域组织，有效发挥其国家和全球框架间中介的作用，并促进邻国之间的南南合作。区域和次区域组织应持续推行透明、可持续和负责任的发展方式，并通过区域一体化建立更多伙伴关系，推动共同政策的标准协调，促进和推广最优做法，使发展中国家受益。
在国家层面，发达国家政府可以通过分享必要的知识、经验和资源，特别是关于发展合作的体制安排，加大对发展中国家的支持力度，提高其专业知识和国家能力。而发展中国家应当努力加强南南合作生态建设，如达成强烈的政治意愿、制定国家战略、选择最合适的制度方案、建立专门的国家机构、扩大参与、改善融资机制，促进绩效管理，以及加强信息和数据库建设等。（作者：周太东 中国国际发展知识中心综合处处长）