美国的次级制裁与国际应对

内容摘要：2010年以来，美国经济制裁中次级制裁作用凸显，呈现出使用频繁化、扩大化、金融化等明显特征。美国次级制裁上升为大国关系中的重要变量，对国际政治经济格局的走势产生多方面冲击，包括削弱以国际法为基础的国际合作体系、以市场为导向的国际经济体系和以美元为核心的国际货币金融体系。从长期看，推动去美元化是有效遏制美国次级制裁的唯一可行路径。

美国的次级制裁与初级制裁相对。以对象划分，初级制裁指向被制裁国的政府、实体或个人，旨在限制其与美国的经济联系；次级制裁则指向第三国的政府、实体或个人，以切断其与美国经济联系为威胁，迫使其遵守美国制裁规定，自动限制或停止与被制裁国之间的特定经济联系，从而达到堵住制裁漏洞、增强制裁效果、孤立并迫使制裁对象国改变政策或行为等目的。对于违反次级制裁禁令的第三方，美国的惩罚措施包括广泛的贸易和投资禁令、出口管制和再出口管制、金融服务限制或禁令、巨额罚款，甚至追究刑事责任等。美国次级制裁的管辖权依据十分薄弱，被广泛批评为对其国内法律的不当域外适用，因而一直受到各国强烈抵制。“9•11事件”后，在国际道义、美元霸权、情报机器等因素加持下，美国成功重启次级制裁。2010年起，美国制裁法律中次级制裁条款显著增加；2018年起，美国次级制裁执法案件猛增。次级制裁在美国经济制裁中的地位凸显。然而，美国次级制裁在令第三方付出惨痛代价的同时，也在国际上激起了新一轮反制高潮。

一

美国次级制裁的意图很早就显露出迹象，作为一种政策行为则是在20世纪末期日益突出。1982年，为阻止修建连接西欧和苏联的亚马尔天然气管道，美国禁止美国公司出售修建管道所需的设备，并试图将此禁令延伸至使用美国技术和零部件生产相关设备的外国公司。1996年，美国出台《伊朗和利比亚制裁法案》和针对古巴的《赫尔姆斯—伯顿法》，均包含次级制裁措施。但是，上述规定招致其他西方国家的强烈不满和抵制，美国不得不暂时作罢。

2001年“9•11事件”和2002年伊核危机的爆发，让美国找到了加强次级制裁的机会。以2010年《全面制裁伊朗、问责和撤资法》为标志，美国陆续出台多部含有次级制裁条款的法律，只是其后付诸实施的次数有限。2018年，由于在伊核问题上的国际协同制裁难以推进，美国宣布退出伊核协议，并对伊朗重启严厉制裁。此后，美国次级制裁案猛增。总体上看，这些制裁呈现出以下特点。

首先，次级制裁金融化。2000年前，美国次级制裁多是针对第三方与制裁对象国的贸易和投资关系。金融全球化的快速发展特别是“9•11事件”爆发，令美国逐渐意识到一些国家正越来越多地利用全球金融体系，特别是以幌子公司和空壳公司作伪装，掩盖非法资金流动及其背后的真实意图。自此，美国开始积极尝试将金融工具运用到反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、防止核扩散等领域的次级制裁，禁止第三国银行向制裁对象提供金融服务和美元交易等被广泛纳入其制裁法律、条例以及行政令中。例如，《全面制裁伊朗、问责和撤资法》禁止外国金融机构参与洗钱，以防止为伊朗政府获得大规模杀伤性武器提供便利。2014年《乌克兰自由支持法案》禁止外国金融机构为俄罗斯国防和能源相关的某些交易提供便利，禁止为受制裁的俄罗斯人进行重大金融交易提供便利。同时，美国越来越依靠金融手段强制实施次级制裁。无论是外国金融机构、公司还是个人，只要违反美国次级制裁，都可能受到金融制裁。如2019年《欧洲能源安全保护法》规定，所有外国人在知情的情况下向自俄罗斯至德国或土耳其的能源管道项目出售、租赁或者提供从事管道铺设的船舶，或者给旨在为这些项目提供船舶的欺骗性或结构性交易提供协助，其在美国管辖范围内的所有财产和财产权益均要被冻结。

其次，次级制裁扩大化。这与美国不断扩大初级制裁的对象和范围直接相关。一是制裁事由花样翻新。美国对外制裁可分为基于国家的制裁和基于具体事由的制裁。目前，美国的制裁项目几乎囊括了其所谓“流氓国家”“敌对国家”。对于其他的制裁目标，近年来，美国不断制造新的制裁名目，如“维护人权”、反对“血钻”贸易等，实施所谓“精准”制裁。

二是制裁对象由小变大。20世纪60年代至21世纪前10年，美国制裁的重点主要是古巴、伊朗、朝鲜、委内瑞拉等中小型经济体。2014年以来，美国制裁雷达开始扫向大型经济体，先是借克里米亚问题对俄罗斯实施“行业化”制裁，后又借中美经贸竞争和香港问题不断加码对华制裁。美国将次级制裁扩大至中国、俄罗斯等国的意愿越来越强。目前，美国财政部标记的次级制裁对象中有2000多名“特别指定国民”（SDN），涉伊朗占68%，涉朝鲜占22%，涉俄占5%，涉黎巴嫩真主党占3%，涉华占2%。

三是制裁力度逐渐加大。美国一般会先从制裁对象国的经济命脉下手，然后不断扩大制裁范围。以伊朗为例，美国早在1996年就授权对参与伊朗能源部门或先进武器项目相关交易的企业或个人实施制裁；《全面制裁伊朗、问责与撤资法》将次级制裁扩大至在知情的情况下协助伊朗获得或开发大规模杀伤性武器等“有害”活动的外国金融机构；2018年重启对伊次级制裁后，先是针对伊朗的能源、航运、汽车以及金融行业，后进一步扩大至伊朗的金属、建筑、采矿、制造和纺织行业，基本覆盖大部分初级制裁领域，甚至还授权财政部长可酌情将更多行业纳入制裁范围。整体而言，针对“特别指定国民”的次级制裁中，涉及伊朗石化、能源和石油行业的最多，之后依次是俄罗斯能源管道、伊朗金属行业、叙利亚政府、伊朗航运业、俄罗斯国防情报部门、伊朗银行业等。

再次，次级制裁实施频率日益升高。1996～2017年，美国针对“特别指定国民”仅实施25次次级制裁。特朗普时期，次级制裁成为美国主要的对外经济胁迫工具。2018年美国退出伊核协议后，次级制裁作为对伊朗“极限施压”政策的一部分，执行力度呈指数增长，从2018年的2次增加到2019年的23次，并在2020年达到78次的峰值。在特朗普任内，美国已共计执行了104次次级制裁。其中，作为“违反”美国对其他国家次级制裁规定的第三方，中国和俄罗斯的实体分别遭到美国制裁48次、18次。在美国对伊“极限施压”行动中，共有45家中国实体受到制裁。但是，总体而言，美国对俄、中的经济制裁中包含的次级制裁规定仍相对较少。

然而，随着2022年初乌克兰危机的逼近，美国国内有关扩大对俄次级制裁的呼声渐起，白宫和国会围绕制裁必要性、内容与目标展开了激烈讨论。俄罗斯对乌克兰发动“特别军事行动”后，美国联合盟国对俄实施全面经济围剿，对俄几乎所有重要行业实施初级制裁，包括冻结大部分外汇储备和国家财富基金，将7家俄罗斯银行驱逐出环球银行金融电信协会（SWIFT）。同时，美国还考虑实施次级制裁。5月19日七国集团财长会上，美国联合盟友商讨对俄的次级制裁方案。拟议中的方案包括对俄石油设定价格上限，如果外国买家不遵守限制，将被禁止与美国及其伙伴国的公司做生意。同日，美国能源部长格兰霍姆表示，不排除对购买俄罗斯石油的国家实施次级制裁。

毫无疑问，中国是美国在俄乌问题上实施次级制裁的主要潜在目标。2022年3月13日，美国国家安全顾问沙利文称，若中国支持俄并助其大规模逃避制裁，“绝对”将面临严重后果。之后，他又警告中国不要钻美国制裁的漏洞，不要助俄规避出口管制或为其处理禁止的金融交易。3月23日，美国商务部长雷蒙多称，若中国企业为俄提供芯片，将禁止中国企业使用美国设计的软件。印度也是美国次级制裁的潜在目标。在拿到俄罗斯石油的价格折扣后，印度成为购买俄油的主力军，两个月内下单至少4000万桶石油，超过其2021年全年进口量的两倍，令美国大为恼火。加上印度从俄购买S-400防空导弹系统，并多次在联合国涉乌议题的表决中投弃权票，多名美国国会议员要求施压印度停止交易，否则建议对其发动次级制裁。

二

近年来，美国的次级制裁对于震慑第三方似乎颇为有效。但是，随着美国次级制裁的滥用，其有效性正在削弱且不可逆转。

评估美国次级制裁是否有效，主要看经济上能否有效促使第三方切断与制裁对象的特定经济联系，从而加剧后者经济困境。依此标准，近年来美国的次级制裁非常有效。由于美元体系成功放大了美国次级制裁的威慑力，第三方与制裁对象的经济联系受到明显削弱。以欧伊经贸关系为例，2018年美国重启对伊制裁后，欧洲企业因担忧被隔绝在美国金融体系之外，主动切断与伊朗之间的贸易往来，造成欧盟对伊朗的进出口大幅下挫。

美国次级制裁从20世纪80～90年代的束之高阁、难以施展到2010年之后的备受重视、威力大增，主要由于以下几个因素的共同作用。一是国际道义的合法性加持。“9•11事件”爆发以及伊核、朝核危机升级，令反恐和防核扩散成为国际共识。依托联合国安理会的行动授权，美国为次级制裁在特定领域的使用披上了“合法”的外衣。美国在《全面制裁伊朗、问责和撤资法》中强调，该法案援引联合国安理会1929号决议，声称其次级制裁立法源自联合国安理会的授权。但是，美国对伊朗制裁的范围远超联合国的制裁内容，且联合国安理会实质上并未授权美国对其他国家进行次级制裁。美国所谓“欧盟与伊朗做生意危及美国国家安全”的次级制裁理由根本站不住脚。

二是美元霸权与情报机器的深度融合。二战至今，美元一直在全球货币体系中占据核心地位。然而直到近十几年，美国政府才将美元变为制裁利器。“9•11事件”后，美国加强金融情报体系的改革和整合，财政部下属的海外资产管理办公室（OFAC）被打造成金融战争中名副其实的战争机器，2004年成立的情报和分析办公室（OIA）则是拥有广泛和特殊权限的美国情报体系正式成员。通过改革，美国建构了与全球美元交易网络相匹配的金融情报基础设施。此后，美国国会给予金融情报机构广泛授权，助其不断延伸情报触角。如《全面制裁伊朗、问责和撤资法》首次禁止美国和外国金融机构向伊朗中央银行和其他伊朗金融机构提供特定金融信息服务。美国的金融安全和情报组织还借反恐之名逐步加强对SWIFT的控制，从2011年起，美国国务院开始对该系统数据进行实时监控。近十几年，在发达的金融情报网络的支撑下，美国次级制裁威力大增，强制执行力显著提升。实际上，只要美元仍主导国际金融体系，美国借助金融手段进行次级制裁的根基就不会动摇。

三是“巧制裁”的“不对称打击”。随着冷战结束后美国经济制裁总体上走向精准化、巧妙化，次级制裁打击的对象也从第三国政府下沉至个人或实体，这种打击的不对称性大大增强了制裁的威慑力。第三国企业往往因为难以撇清与美国的联系，不愿放弃美国市场，无法承受高额罚金，而选择服从美国的规制。由于美国次级制裁边界模糊、自由裁量权较大，部分第三国企业出于规避潜在风险考虑，甚至会选择屈从美国。此外，第三国企业从所在国获得的支持有限。当欧洲金融机构遭到美国次级制裁法的重罚时，欧洲国家政府并未组织有力的反抗。部分国家如英国甚至在法律执行上直接支持企业服从美国规制。当2014年美国以法国巴黎银行违反反洗钱及金融制裁规定为由，对其开出创纪录罚单时，法国政府仅是劝说美国监管部门对法国巴黎银行进行“更公平的处罚”。

但是，物极必反。2022年2月乌克兰危机爆发后，美国对俄罗斯施加经济金融极限制裁，并威胁对继续与俄罗斯开展贸易的国家实施次级制裁。这一次，美国次级制裁威胁的可行性大打折扣。

首先，美国次级制裁的潜在对象较多，且经济体量较大。俄罗斯是全球第十一大经济体，在军事、能源、粮食等领域举足轻重。在其主要经贸伙伴中，不乏追求独立外交政策的全球性或区域性大国，如中国、土耳其、印度、海湾国家等。有印度学者指出，“美国如果期望其在制裁所有地缘政治对手时，主要地区大国都能与其保持一致，是不切实际的”。印度在减少来自伊朗的能源进口方面选择加入特朗普的极限施压行动，但由于在核心国防能力上对俄深度依赖而在对俄制裁方面很难响应美国次级制裁的要求。此外，次级制裁的成功秘诀——“不对称打击”在这些国家身上更难奏效。与美国的盟国不同，对这些国家的实体和个人发动次级制裁，更可能被相关国家解读为是针对政府的强制行为，因而导致制裁与反制裁的不断升级。

其次，美国和欧盟虽实施联合制裁，但在能源制裁上难以同步。此前，欧盟在伊朗问题上对美国的支持显著提升了美国对伊朗制裁的有效性和威慑力。在制裁俄罗斯问题上，美欧虽在很多领域高度一致，但欧洲各国对俄能源依赖较高，能源领域因而成为巨大的制裁漏洞。当前，英国以及包括德国、意大利在内的一些欧盟成员国，已接受以卢布结算俄罗斯天然气，导致卢布币值大幅反弹，削弱美欧对俄制裁效用。而且，当欧洲还在不停购买俄罗斯能源的情况下，很难说服第三国停止通过俄罗斯的银行与俄罗斯做生意。

再次，美国不断扩大次级制裁的实施范围，不顾国际法准则频频自由裁量，无疑将引发更多国际反弹。美国威胁称，将以与俄罗斯存在“重大交易”等为由，对俄贸易伙伴实施次级制裁。然而，任何一个国家都无权决定什么时候“正常的国际贸易合作”成了“帮助被制裁国入侵他国的手段”。实际上，美国在次级制裁上的选择性执法，早就引发国际社会的关注和不满。美国曾以违反其制裁禁令从俄罗斯采购S-400等武器系统为由，先后次级制裁中国和土耳其，却对印度宽厚有加。在当前对俄制裁问题上，美国对欧印差别对待，引发印度外长苏杰生质问，“如果印度与俄罗斯石油贸易是为战争提供资金，那欧盟购买俄罗斯天然气就不算吗”，建议美欧公平执法。

美国的次级制裁威胁在国际上引发的争议此起彼伏。这种制裁威胁更易将国际社会的关注重点从制裁对象国的“挑衅行为”转移到第三国与美国的关系上，从而使美国与多个潜在次级制裁对象国的关系更加复杂。美国财长耶伦也不得不承认，虽然从经济角度来看次级制裁很有吸引力，但实际运作极具挑战性。

三

乌克兰危机爆发后，全球政治经济体系裂痕增大，甚至出现阵营化的苗头。美国对次级制裁的使用和威胁使用不仅无助于裂痕的修复，反而可能扩大这种裂痕，加剧国际政治经济体系的碎片化趋势。

其一，削弱以国际法为基础的国际合作体系。二战后建立的国际合作体系以一系列国际条约、国际惯例、国际习惯、一般法律原则等国际法为支撑。国际条约包括《联合国宪章》，国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）等多边机构协定，以及地区及双边条约等。国际习惯法则是在国际交往中逐渐形成，为大家普遍接受为法律的习惯、通例。国际法构成国际合作的基础性规则，为各国的国际活动和交往划定行为边界，而美国发起的单边制裁在国际法层面站不住脚。目前，全球公认的合法制裁是联合国等国际组织发起的遏制相关国家从事非法行为的集体制裁。而美国发起的制裁大多并未得到联合国的支持，遭到国际社会广泛反对和谴责。对于美国发起的初级和次级制裁等单边制裁，联合国大会曾于1996、1998和2002年三次通过决议予以强烈谴责。发达与发展中国家也曾多次明确表示反对。

就国际习惯法和一般法律原则而言，即便是认为“国家有对外发动初级制裁权力”的部分西方国家，也不承认次级制裁的合法性。美国学者梅耶认为，只有同时满足属人和属地管辖原则，次级制裁才可被视为不违反国际惯例。英国学者瑞斯等人则认为，次级制裁的惩罚措施如果为限制市场准入（包括进入美国经济和金融体系）或禁止进入美国国境，则符合国际习惯法，但如果扩大到资产冻结、罚款甚至追究刑事责任，则违反国际习惯法。美国政府将公司控制原则、美国物品（包括技术和产品）再出口、对美国金融体系的领土保护、消极属人管辖（passivepersonalityjurisdiction）、反制裁规避以及保护性原则等与美国领土联系非常弱甚至缺乏联系的因素纳入次级制裁触发机制，即使声称存在“非美国人通过与被制裁国开展贸易损害了美国国家安全”的联系，也明显不符合《关贸总协定》（GATT）第二十一条、《服务贸易总协定》（GATS）第十四条规定的“安全例外”，违反国际习惯法中合法管辖权的通行解释。

美国频频打破国际法界限，严重损害了国际规则有效性，削弱了国际合作基础，使各国在经济合作交往中的正当权利面临受制约、受侵害的风险，国际正常经贸联系面临巨大的不确定性。2021年中俄印外长第18次会晤联合公报指出，“美国实施超出联合国安理会通过范围的‘单边制裁和长臂管辖’不符合国际法准则，降低了联合国安理会制裁制度的有效性和合法性，对第三国和国际经贸关系造成负面影响”。英国学者瑞斯等人预警称，“人们可以设想在未来某种情境下，美国将对和美国没有任何联系的事务行使管辖权。”如今，这一预言正在成真。2022年乌克兰危机爆发后，美国声称要对支持俄罗斯的国家发动次级制裁，而何为支持则完全取决于美国基于国内法的任意裁量。

其二，分裂以市场为导向的世界经济体系。美国次级制裁损害包括其盟友在内的第三国利益，不仅会激发第三国反美情绪，还会挑战世界贸易组织（WTO）所倡导的自由、公平之全球贸易秩序，动摇各国之间相互联系的全球化经济基础，进而促使各国在世界经济活动中减少对美国的依赖，引发全球经济体系变革。

早在2015年3月美国因克里米亚问题加码对俄罗斯制裁时，美国学者就提出，制裁俄罗斯对美国利益的伤害可能比俄“入侵乌克兰”要严重得多，因为“美国是贸易和金融全球化体系的总设计师和最大获益者，而美国对俄罗斯的制裁是在利用俄罗斯对这一体系的融入。即便制裁最终成功迫使俄罗斯改变对乌政策，也将根本性地破坏促使俄罗斯融入全球经济的目标”。当前，美国对俄制裁的范围广、烈度高，并且不断威胁对俄的贸易伙伴实施次级制裁，不仅伤害到俄罗斯，还伤害到美国盟友，甚至拖累全球经济。美国对俄制裁使其他国家特别是美国的非盟友国家认识到，融入美国领导的全球经济体系在战略上是危险的，付出千辛万苦才实现的制度性融入可能在顷刻间逆转，这将进一步动摇以市场为导向的世界经济体系的根基。

历史经验表明，以次级制裁为武器的经济战争影响持久。在实践中，制裁往往成为非军事行动时的长期惩罚形式，既没有清晰的撤销计划，也缺乏有效的评估机制。同时，美国现有的制裁体系非常复杂，即使与被制裁国的关系缓和，在操作上也难以立刻消除业已实施的次级制裁措施。2000～2015年，美国及其盟友不断加大对伊朗的制裁，最终将伊朗的银行从SWIFT剔除。同时，美国还接连对第三国的企业实施次级制裁。2015年制裁放松后，伊朗的银行在重新接入国际银行合作体系上困难重重，美欧银行和企业也对重返伊朗慎之又慎。2018年特朗普政府重启制裁，敢于试水的空客等多家欧企受到巨大冲击，欧盟难以维持对伊朗的正常经贸往来。如今，美国又将极限制裁之矛头指向俄罗斯。正如美国康奈尔大学学者穆尔德在其新书《经济武器：制裁作为现代战争工具的崛起》中所言，无论“乌克兰战争”以什么方式结束，投资者都不能指望全球经济仍像过去那样密切互融。国际货币基金组织（IMF）2022年4月发布的《世界经济展望》报告警告称，“俄乌冲突”推升全球风险，世界经济可能永久地分裂成具有不同技术标准、跨境支付系统和储备货币的地缘政治集团，并对过去75年来基于规则的国际治理框架构成严峻挑战。

其三，进一步削弱以美元为核心的国际货币金融体系。美元体系本就存在缺陷。布雷顿森林体系时期，这一缺陷被称为“特里芬难题”，即全球经济持续增长需要美国长期保持国际收支逆差以不断输出美元，但要维持美元币值稳定美国必须长期保持顺差。布雷顿森林体系崩溃后，“特里芬难题”并未消失。在浮动汇率体系下，它表现为世界各国对美元计价的全球安全资产的需求不断增加，但其供给受到美国财政能力的制约。

2010年以来美元武器化削弱了美元作为国际储备货币的公器特性。美国次级制裁最能威慑到的是依赖美元和美国主导的全球金融体系的行为体，美国滥用次级制裁会引发这些行为体对美国的忌惮，并削弱美元和美国主导的全球金融体系的吸引力。国际货币体系很可能会加速演变，如各国可能会通过部分限制资本流动来管控金融风险，减少跨境金融一体化程度，并降低对美元储备的依赖。早在2016年，时任美国财政部长的杰克•卢就曾警告，制裁如果使商业环境过于复杂、不可预测，或过度干扰全球资金流动，则金融交易会完全移出美国，这会威胁美国金融体系在全球的核心作用，更不用说制裁在未来的有效性。他警告，“越让美元和美国金融体系服务于美国外交政策，中期内（世界各国）向其他货币和其他金融体系转移的风险就越大”。即便美国的亲密盟友欧盟也对美元制裁极为不满。欧委会主席冯德莱恩在2019~2024年欧盟战略议程中提出强化欧元的国际作用；其前任容克提出，美元在欧洲能源交易中占据主导地位是一种失常。

当前，美国等西方国家在应对乌克兰危机时将货币体系武器化作为首选措施，将进一步动摇许多国家对美元体系的信任，或催生基于不同贸易集团的小型货币集团，未来国际贸易结算货币将更加多样化，央行储备资产结构也将更加多元化。西方舆论普遍认为，尽管在相当长的一段时间内，美元的主导地位不太可能受到挑战，但去美元化提速、美元主导地位削弱的趋势已然形成。

四

面对美国次级制裁，主要国家一直在探索有效处理和反制的方式。特别是2018年后，多个发达和新兴经济体拿起反制武器，如制定或修订国内法律，锻造反胁迫贸易工具，创新去美元化支付机制，以及推动本币国际化等。尽管上述措施的遏制、反制效力还有待观察，但越来越多的国家认识到，从长期看，推动去美元化是有效遏制美国次级制裁的唯一可行路径。

过去40年，主要国家对美国次级制裁的反制努力大致可分为三个阶段。

第一阶段（20世纪80年代至2000年）：西方国家掀起第一轮反制热潮。这一时期，美国曾两度试图强推次级制裁，由于其强制对象主要是西欧、加拿大等西方国家，因此遭到后者的强烈反对。西方国家的反制措施主要包括诉诸多边机制、制定阻断法案、予以外交施压等，且反制作用明显。

美国1982年6月对管道技术出口和再出口的次级制裁，荷兰法庭判定其违反国际法，不得实施。由于遭到欧洲多国抗议，美国被迫在当年11月取消制裁。美国1996年通过的《赫尔姆斯—伯顿法》和《伊朗和利比亚制裁法案》含有多项次级制裁措施。联合国大会曾三度通过决议予以谴责。联合国决议尽管象征意义大于实质意义，但有力宣示了国际共识，对美国实施次级制裁形成制约。针对《赫尔姆斯—伯顿法》，欧盟还在WTO提起诉讼，美国以国家安全为由予以反诉。最终，美欧于1998年美欧峰会上达成谅解，美国同意冻结与欧盟在伊朗、古巴、利比亚的投资有关的制裁法律。

西方国家先后制定了阻断法案。1980年，法国出台《关于个人或官员向外国自然人、法人提供经济、商业、工业、财政或技术性文件或者情报的第80—538号法》，英国颁布《贸易利益保护法》；1984年，澳大利亚出台《外国程序（扩大管辖）法》，加拿大也出台《外国域外措施法》，并于1996年针对美国次级制裁进行了修订；1996年，欧委会制定了欧盟《阻断条例》，墨西哥《保护贸易投资以防违反国际法的外国法规影响的法令》正式生效。

第二阶段（2001至2018年）：全球反制的低谷期。这一阶段，美国次级制裁威力大增，制裁对象国成为反制主力，但其反制手段较为单一、效果有限。“9•11事件”爆发和伊核危机升级，促使西方国家在反恐、防核扩散问题上与美国立场趋同，它们对美国次级制裁的态度从强烈反对转变为有条件支持，欧洲甚至为美国奉上核武级别的经济制裁工具SWIFT。这一时期，西方国家的阻断法案陷入休眠，形同虚设，多家欧洲银行因违反美国次级制裁遭到美国重罚。欧洲国家对美国次级制裁的妥协，极大助长了美元次级制裁的声威，全球跨国银行噤若寒蝉，纷纷安装合规软件、遵守报告义务，甚至沦为美国庞大金融制裁机器的探头。

与此同时，伊朗、俄罗斯等被制裁国在美国强大的制裁压力下，积极寻找规避手段。为突破美元封锁，被制裁国主要聚焦于构建去美元化的金融报文和支付系统。2012年初，伊朗和印度建立了“里亚尔—卢比机制”；2013年，伊朗推出“伊朗版”SWIFT系统SEPAM，并建议亚洲清算联盟（ACU）成员以之替代SWIFT；2014年，俄罗斯因克里米亚问题遭到美国制裁，当年俄罗斯央行便开发了本土版金融信息传输系统SPFS。

第三阶段（2018年至今）：全球掀起新一轮反制高潮。2018年美国单方面退出伊核协议并重启对伊制裁，令欧洲蒙受巨大经济损失，并促使其重新思考反制措施的有效性。与此同时，美国对伊朗、俄罗斯、朝鲜等国制裁层层加码，并以次级制裁方式干扰其他国家与它们的正常经贸关系，迫使受制裁国及其经贸伙伴寻找规避美国制裁的方法。这一时期，针对美国次级制裁，国际上反制主体更趋多元，反制措施推陈出新，包括法律反制、贸易反制、支付工具反制，甚至货币反制等。其一，出台或升级阻断法。作为对美国退出伊核协议的回应，2018年8月，升级版欧盟《阻断条例》正式生效。2021年1月，欧盟发布《欧洲经济和金融体系：加强开放性、力量和弹性》报告，建议再度修改《阻断条例》。8月，欧委会发布《初步影响评估》，对阻断条例通过25年来的适用情况、有效性以及修正案的影响进行系统评估。此外，2018年6月，俄罗斯为应对美国制裁，出台《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为的措施的法律》。

其二，创建贸易反制工具。在推动修订阻断条例的同时，欧盟也在加紧酝酿“贸易防御”和“反胁迫”政策。欧盟委员会将“胁迫”定义为“通过实施或威胁实施影响贸易投资的措施，施压欧盟或成员国，迫使其作出特定政策选择”。目前拟制定的反制措施包括加征关税、实行配额管理、限制知识产权、逐出欧盟金融体系和政府采购市场等。

其三，开发去美元化的支付机制。2019年初，英、法、德宣布创建“贸易往来支持工具”（INSTEX），作为与伊朗商贸的结算机制，通过“以物易物”的方式，与伊朗开展石油等商品的贸易，以避开美国制裁。伊朗也于同年3月建立特别贸易和金融机构（STFI）与其对接，推动落实双方贸易结算。但是，在美国的压力下，INSTEX的使用率并不高，目前仅应用于药品、人道主义物资等有限领域。与此同时，新兴经济体也在探讨如何建立安全的替代性支付机制，金砖国家尤为积极。俄罗斯2019年与土耳其签署本币结算和支付协议，与中国之间的本币结算也在不断推进。中国、俄罗斯、印度已开发出一种可在SWIFT系统断连时接替其运作的电子结算方式。2022年乌克兰危机爆发后，印度称正考虑重启卢比—卢布机制，继续购买俄石油。2022年4月，巴西经济部国际经济事务司司长戈梅斯表示，巴西政府支持建设一个比SWIFT系统更灵活的新支付系统。

近年来，数字货币技术的崛起令各国看到建设替代性支付系统的另一种路径。2020年1月，欧洲、日本、加拿大、英国、瑞典、瑞士央行及国际清算银行宣布共同成立央行数字货币研究小组，评估各种应用场景和方案选择。根据美国大西洋理事会的数据，截至2022年初，全球已有90个国家不同程度地参与到央行数字货币的实验或评估之中。此外，2021年5月，伊朗媒体称，伊朗国家银行正在与德国、法国、英国、俄罗斯和瑞士等国，就商贸结算和金融交易使用加密数字货币进行谈判。总之，央行数字货币及其基础设施，未来极可能替代现有的以美元为中心的全球金融服务基础设施。

第四，推动去美元化和本币国际化。2018年，俄罗斯制定了去美元化计划，通过出售美国国债、减少美元使用、降低外汇储备中美元占比等，逐步降低对美元的依赖。此次乌克兰危机爆发后，面对美西方金融制裁，俄罗斯要求欧洲购买能源时以卢布结算。

2018年以来，欧盟内部要求提升欧元国际地位的呼声越来越高。就欧元的国际作用而言，此前欧盟和德国一直态度消极。前瞻性地推动欧元发挥国际货币的作用代表了欧盟政策的重大改变。德国学者认为，从国际视角来看，这是对国际经济关系政治化和美元次级制裁被更频繁使用的合理反应。支撑国际储备货币地位的主要因素包括经济规模、金融发展、有效治理、外交政策联系以及军事投射力。欧元区满足使欧元成为主导国际货币，或至少是与美元比肩的国际储备货币的大部分条件，唯一欠缺的是金融市场不够发达。为了提升欧元的国际地位，法国央行行长维勒鲁瓦建议欧盟采取三方面措施，包括提供欧元标价的安全资产，加强资本市场联盟建设；使欧元成为国际贸易的计价货币；通过对国际金融基础设施进行技术升级，保障跨国支付的安全性。

在上述四类措施中，阻断法和反胁迫政策的可行性和有效性仍受到诸多限制。从规则设计上看，阻断法旨在阻止本国企业因遵守外国的制裁规定而损害本国的外交利益，以及保护本国公司不受制裁国的罚款，例如可通过主张索赔权弥补经济损失。但是，这些反制措施对于美国的进口禁令、投资禁令、金融制裁等无效。此外，一旦实施上述反制措施，相关企业可能陷入遵守母国法律还是遵守外国法律的困境。同样，反胁迫政策没有改变一个基本事实，即只要违反制裁的损失远远大于遵守禁令、切断与被制裁方的商业联系所遭受的损失，反制国的实体根本不愿违反美国的制裁禁令。

去美元化的支付机制是短期的可行选择。一方面，过去曾经启用过的双边机制，如卢布—卢比、里亚尔—卢比机制可能会获得新的发展动力，新的双边本币支付机制也有可能不断涌现；另一方面，数字货币的快速发展也为希望规避美元交易系统的国家提供了一个新选择。2022年5月，万事达卡首席执行官米巴赫在参加世界经济论坛时预测，随着央行数字货币的普及，5年内SWIFT可能将不复存在。IMF前中国部主任、康奈尔大学教授普拉萨德也指出，区块链技术等数字技术创新可能让SWIFT的商业模式在几年内过时。

美元目前仍牢不可摧。但是，对于大型经济体而言，推动本币国际化是遏制美国次级制裁的唯一现实的中长期选择。本币如果能够获得与美元同等的国际地位，就可能改变它们与美国在货币和金融关系上的非对称关系，从而降低美国次级制裁的有效性，并增加美国制裁的潜在成本。这些大型经济体的遏制和报复措施也将变得更可行，从而迫使美国减少对次级制裁的使用。

结语

美国经济制裁金融化、金融制裁次级化的趋势标志着国际合作的基础正在遭受持续侵蚀。与二战前依靠实力相互结盟与对抗的国际秩序不同，二战后国际体系强调国际制度和规范的重要性，并形成以联合国为代表的广泛磋商机制、以自由贸易为宗旨的开放市场经济机制和以美元为中心的国际货币金融机制，带给世界几十年的和平与发展。包括美国在内的大多数国家都认同国际多边机制和共同规则对自身行为的约束力。但是，近十多年美国对外制裁的实践表明，美国越来越无视国际条约、国际惯例、一般法律原则以及国际多边机制的权威和效力，以大规模国内立法的方式为其域外管辖授权背书。美国对初级制裁和次级制裁的定义与国际公认定义存在较大差别。在美国看来，只要存在“美国连接点”，即包含美国的产品、技术、美元、金融体系等因素，都可纳入其初级制裁的范围。但其他国家仍将针对第三方政府、实体和个人的制裁定义为次级制裁，不赞同美国对“合法的域外管辖权”的任意解释。美国近年来通过判例，不断将其国内法强加于国外实体和个人。此外，美国制裁法还包含一些语焉不详但却能触发制裁的法律术语，例如“重大交易”，为美国启动次级制裁提供了巨大的自由裁量空间。美国在对外关系中明显仗势而为，对于规则基础上的国际合作体系造成严重冲击。

鉴于经济金融制裁已逐渐成为美国对外政策中的常用变量，中国应充分借鉴国际经验，积极开发反制工具。2017年以来，美国对中美关系的认知发生较大变化，先后将中国定性为“竞争者”“竞争对手”“首要敌手”“最严峻的竞争对手”等，并逐步将制裁武器瞄向中国。目前，美国对中国的制裁形式主要有两种：一是出口管制，如将中国企业纳入“实体清单”等由美国商务部、国防部等管理的各类清单；二是金融制裁，即基于各种名目，将中国个人和实体纳入美国财政部管理的“特别指定国民清单”（SDNList）。与此同时，美国还将次级制裁从打击“敌国”的工具拓展为遏制竞争对手的手段。近年来，美国以“违反”其对伊朗、朝鲜、俄罗斯等国的制裁禁令为由，多次对中国的能源、运输、金融、高科技等领域企业实施次级制裁。2022年2月乌克兰危机爆发后，美国更是频繁喊话，威胁若中国“躲避”制裁或大规模支持俄罗斯，将对华实施次级制裁。与此同时，美国国会部分反华议员也大肆鼓动制定新的对华制裁法案。2022年5月31日，美国商务部长雷蒙多表示，拜登政府正在积极调查所谓中国“躲避”美国制裁的情况，并考虑把更多中国企业纳入美方的出口管制“黑名单”。针对美国的出口管制和金融制裁，中国政府2020年9月公布了《不可靠实体清单规则》，并于2021年1月颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，同年6月颁布《反外国制裁法》。未来，中国可密切关注欧盟“反胁迫”反制工具和全球去美元化支付机制的发展趋势，同时继续推动央行数字货币在批发领域的跨境合作。

从长期看，提升本币的国际地位是有效应对美元制裁的唯一出路。中国应继续稳步推进人民币国际化，特别应探讨加强同欧元的合作。近年来，多国学者预测未来国际货币体系将从现在的美元一极独大逐步变为美元、欧元、人民币三分天下。但是，这一新货币格局并不是自发形成的，需要诸多政策设计和国际合作。欧洲学者提出，要提升欧元的国际地位，必须打造统一的资本市场，同时扩大欧元在国际贸易计价中的使用。前者取决于欧盟成员国的共同决策，后者则取决于欧盟主要伙伴的贸易合作。同样，对于中国而言，要提升人民币的国际吸引力，既需要加强资本市场的广度、深度和开放性，也需要增加人民币在贸易结算方面的使用。中欧互为重要贸易伙伴，在推动本币国际化上有着共同的利益，不妨从贸易结算本币化做起，再逐步将中欧货币合作拓展至互持主权债务，联通资本市场，共推欧元和人民币资产的国际化。此外，中国还可从全球经济关系的布局调整上应对美国的制裁威胁。如果美国的长期战略是选择对华技术封锁和限制科技交流，并积极引导西方产业链的去中国化调整，未来中美经济联系的规模和重要性都将受到明显影响。（本文引自：中国现代国际关系研究院）