海外中资背景保安公司的现状与思考

一、海外中资背景保安公司的发展和现状

我国保安公司相较西方国家起步较晚，1984年，应外商的强烈要求，深圳市公安局在全国率先成立了蛇口工业园区保安服务公司，本世纪初伴随着中国企业“走出去”步伐的加快，我国保安企业作为重要的安全力量开始走出国门为中国的海外机构、企业和公民提供安全服务产品。2003年，中安保公司在柬埔寨开设分支机构，专门负责中国银行驻金边分行的武装押运，是中国保安公司开展海外业务可查的最早记录。2012年，华信中安在斯里兰卡外海为中远（香港）航运货轮进行武装护航，是中国保安公司最早的海外护航记录。2004年6月10日，中铁十四局在阿富汗的一处施工工地遭恐怖分析袭击，造成11名中国工人死亡，5名受伤，引起中央领导高度关注。2005年9月28日，国务院办公厅转发商务部、外交部、国资委关于《加强境外中资企业机构与人员安全保护工作的意见》（国办发〔2005〕48 号），提出“谁派出、谁负责”的原则，规定派出企业、机构负责人是境外安全的第一责任人。自此，大量对外投资企业特别是央企、国企采取包括雇佣保安公司在内的多种形式加强境外安全保护，我保安公司“走出去”步伐明显加快。根据中国保安协会的统计数据，截止2021年12月30日，我国涉境外业务保安公司累计57家，其中2021年在境外开展业务的保安公司32家；23家公司在境外项目地注册分公司112个，其中亚洲76个、非洲28个、大洋洲4个、欧洲2个、美洲2个。112家分公司中，43家具有当地法律允许的执勤持枪许可证。共外派人员1954人，雇佣当地员工3.7万人，保安业境外营业总额约3.4亿美元。

从业务模式看，由于各国国情和法律上的差异，保安公司在境外开展业务的主要模式：一是在当地法律允许的情况下，以独资方式设立保安公司；二是与当地保安公司或投资人合资成立保安公司；三是以收购或控股形式介入当地保安行业；四是保安公司在项目前期或短期的情况下，采取设立分公司或代表处的形式；五是以劳务派遣形式为中资企业提供安全服务。

二、海外中资背景保安公司的能力评估

所谓能力，是指完成一项目标或者任务所体现出来的综合素质。放在保安公司保护海外利益的语境中，能力应该指保安公司为保障客户安全所体现出的素质水平，即是否能高效的解决问题。在高风险的环境中，海外安保市场需要的是较高要求的产品供给，专业化的信息收集、情报预判、风险评估、准军事化的应急救援、安全培训以及武装护卫是海外安保服务的主要业态特征。综合诸多国际私人保安（军事）公司的最佳实践注和我国海外保安服务的实际，本文将保安公司海外行动能力分解为：情报、护卫、应急和安全培训四类。

（一）情报能力

情报能力应是海外安保能力的基础，主要有以下几个方面构成。一是海外安全风险评估。评估是指在安全风险事件发生前，对海外项目、机构和公民提供安全风险源、风险等级、风险危害等项目进行识别和量化评估工作。近年来，中安保等保安公司都设立了专门的海外安全风险评估部门，专门的安全风险评估机构也纷纷出现，如，克危克险公司曾经为中巴经济走廊重点项目提供综合风险评估。先丰集团也曾为中老铁路全线开展了安全风险评估。二是获取内幕性、行动性情报信息的能力。主要是三个层面的能力：第一，通过当地的新闻媒体、军警、保安公司及部落、社区等获取有价值的情报信息；第二，运用大数据工具通过互联网等开源渠道获取情报信息；第三，从国内外的专业安保服务商购买相关情报信息。如，英国保安公司G4S就拥有全球第一个掌握将风险情报管理服务与远程视频监控功能相结合的风险管控中心。2018年，伊朗政府甚至表示，G4S的情报人员参与了“恐怖组织”对伊朗伊斯兰革命卫队指挥官苏莱曼尼的暗杀行动。较之美西方的头部保安企业，目前，我国保安公司海外情报获取能力明显不足。

（二）护卫能力

这项业务实质就是提供人力防范，这应当是中国保安公司在境外最早开展的实践活动，归纳起来，主要有三种形式。一是项目安保。派遣保安或安全管理人员为我驻外机构、企业的项目或者重大活动提供安全服务。如，中安保为我南苏丹援外项目提供安保服务。据国外媒体Itpolicydigest2020年的报道称，德威在肯尼亚以2000名安保人员保护由我国承建的蒙巴萨和奈瓦沙铁路项目。二是保护当地华人华商。部分走出去的中国保安企业注重本地化管理，加强与当地政府、警察、社区及非政府组织的沟通，形成良性互动，赢得了当地客户。如，2020年1月以来，中保华安南非公司与南非华人警民合作中心签署战略合作协议，在南非的7个省（共9省）建立专业化安保队伍，开展华人商区、居住地和中资企业的安全防范。三是海上护航。我国是海运大国，针对较高的海上运输安全风险，2010年，中国的船运公司开始雇佣保安公司进行武装护航。资料显示，截止2017年底，华信中安公司在斯里兰卡加勒港、埃及苏伊士港、吉布提港设立了海上安保管理中心及办事处，作为武装护航上下船的补给基地，在吉布提等港口建立起全面的自主代理网格，在斯里兰卡、埃及、伊朗、也门获得独家海上武装护航许可，为航行于加勒至红海航线，波斯湾航线，东非、南非港口的中国船舶提供往返海上护航服务。

（三）应急救援、撤离能力

近年来，中国保安公司在应急救助业务上也取得了显著进步，中保华安开办了公益性“中国公民与企业机构安全援助热线”和“安全微信公众号”，提供24小时线上咨询服务和线下紧急救助，及时配合中国驻外领事馆处理了多起中国公民海外失联、失踪和遭电信诈骗等突发事件。德威、先丰先后在南苏丹、肯尼亚等地开展了针对中国公民应急撤离的成功实践。2016年，南苏丹首都朱巴爆发严重冲突，造成国际机场停运，德威公司租用两家包机，积极配合我驻外机构和中资企业将300多中国公民安全转移至肯尼亚，此举也标志这中国保安公司具备了跨国应急救援机动能力。2019年3月，中坤鼎昊公司通过自有应急管理系统整合全球救援网络资源，将在埃塞尔比亚遭遇枪击负伤的2名中国员工，实现72小时跨境转运回国。2017年5月，中安保、华信中安、中保华安等5家保安公司与中国再保险集团签署协议，在“一带一路”安全形势、国别安全情报与海外人员安全保障方面加强合作，建立以“中国保险+中国安保”为特色的海外急难救助服务体系，此举也成为中国海外安保的重要突破，为之后我们的人质救赎、积累了宝贵的经验。

（四）安全培训

有的放矢地开展安全培训，能够降低驻外机构、企业及人员在海外遭遇各类安全风险的概率，并使他们在风险来临时可以有效应对。近年来，我国保安公司在这方面的业务发展迅猛。国内也已基本形成了驻外机构、企业和个人三个客户群体共同构成的海外安全培训市场。德威、伟之杰、中安保、国泰保安等保安公司企业开展的海外安全培训，已较为成熟并获得了中石油、中石化等客户的普遍认可。德威公司在北京专门建设了两座模拟中东小城的营地，开展遭遇恐怖袭击疏散人员和解救人质的训练，2013年-2018年，在德威接受安全培训的中资机构、企业人数超过8万。

综合看，一方面，我国保安公司近年来在海外业务拓展上和能力提升上取得了长足的进步，在非洲、亚丁湾等地安保业务的发展甚至引起了美西方的关注，近年来，美国国际战略研究中心、约翰霍普金斯大学等诸多美国智库纷纷聚焦于我保安公司“走出去”战略的实施，纷纷建议美国政府加大对中国保安公司的关注和限制力度。另一方面，我们保安公司仍处于走出国门开展海外业务的初期阶段，无论是数量规模，还是业务质量与美西方等国的头部保安公司还有较大差距，需要进一步加大工作力度。

三、对保安公司开展海外安保业务的几点认识

（一）海外保安服务是市场化的企业经营行为

海外安保是一个综合性概念，包括外交与领事保护、国际警务保护、境外保安服务、企业事业单位内保、个人安全管理等领域的综合安全管理实践，需要复合型多元化的应对工具，且各种海外安全保护的途径彼此不能取代。依据我国《保安服务管理条例》的规定，保安服务是指为满足公民、法人和其他组织的安全需求，由保安服务公司、企事业单位及物业服务企业根据保安服务合同为客户提供安全服务活动的总称。海外保安服务的对象虽然是境外客户，但其本质依然是保安服务，是市场化的企业经营行为，其核心是提供优质的保安服务产品。现实中海外保安服务与外交保护、领事保护、警务保护、企业内保等方式途径耦合运行、交叉应用，共同构成了海外安保体系，但保安服务始终替代不了具有公权力属性的国际警务保护、外交与领事保护工作，与企业事业单位内保和个人安全管理也有清晰的界限。对海外保安服务的关注不能脱离市场现实，应立足在创造利润的前提下思考如何在境外更好的开展保安服务，并供应更加优质的安全服务产品。

（二）保安公司在维护国家安全和利益中的作用越发重要。保安公司为有关国家提供了不同于外交、军事等传统方式的海外力量投送选择，这种力量投送方式较之军事部署更为低调、更加节约成本，已成为美国、俄罗斯等国维护国家安全和利益的主要工具，其主要优势在于。一是减小国内舆论压力。利用保安公司不必煞费苦心追求“师出有名”，同时还可以使本国政府摆脱因海外行动造成军队伤亡而可能导致的社会不稳定甚至政治危机。二是避免国际社会过度关注的同时，扩大地缘政治影响力。利用保安公司，可以在不使用可能引发国际社会关注的官方支持手段情况下，向特定国家政府提供支持。如，俄罗斯政府使用私人军事公司瓦格纳集团在中东和非洲等地投射力量，支持外国政府和非政府军事力量，即避免了国家力量直接参与，又扩大了俄罗斯的地缘政治影响力。三是规避国际法的制约。保安公司组织方式灵活、活动隐蔽，易规避国际法制约。例如，联合国对利比亚实施武器禁运，为了规避这一规定，俄罗斯在利比亚部署了保安公司的人员，甚至包括执行空中支援任务的飞行员。四是节约成本。保安公司能够有效节省成本。如，在伊拉克和阿富汗，美国政府利用保安公司为其外交官以及国防、外交行动提供安全保护，相较大规模部署美军，这是具有较高成本效益的替代方案。另外，近年来，印度尼西亚、马来西亚等东南亚发展中国家也纷纷利用保安公司维护其海域和港口安全。这主要基于三个原因：第一，碍于历史宿怨、利益冲突、区域内岛屿争端及主权问题的敏感性，东南亚各国海上安全合作意愿欠缺；第二，东南亚各国发展水平极不平衡，除新加坡已进入发达国家行列，其余各国普遍发展水平较低，海上安全治理能力有限。第三，海上安全威胁已由敌国入侵等赤裸裸的军事威胁转变为海盗、跨国犯罪、非法捕鱼、非法走私等非传统安全问题，军队和政府安全部门缺乏对此类问题的治理手段，且治理成本较高，这就给了保安公司参与此类安全问题治理的机遇。

（二）保安服务拥有其他境外安保手段不可比拟的巨大优势

境外保安服务不同于领事保护等其他安保手段，它的优势主要体现在：一是服务对象多样、方式灵活。保安服务能够根据各个行业、领域的不同层次的安全需求，灵活地提供符合各自需要的不同层次的服务，既可以服务驻外企业事业单位、也可以服务家庭、个人，可以是中国客户、也可以是国外客户，既可以根据客户需要提供临时服务，也可以提供长期安全服务。二是服务产品适应性强。保安服务既可以提供简单的人力服务，也可提供安全技术防范服务，还可以提供人身安全和信息安全服务，还可以提供更为高端的情报收集、风险评估、教育培训与人防、物防、技防相结合的综合安保解决方案，产品具有明显的适应性和多层次性。三是服务具有很强的专注性。保安公司可以在客户要求下，根据合同的约定，全神贯注、恪尽职守地完成各项业务。此外，保安服务的各项业务严格依据合同执行，充分将责权利结合在一起，可以切实保障服务内容的实现，并保证服务质量。正是因为境外保安服务与其他安保手段相比的巨大优势，笔者相信，假以时日境外保安服务必将在境外安保体系中处于中心地位。

（四）摒弃固有思维，不是只有民营保安公司才能“走出去”在西方的安全治理语境和实践中，私营保安公司公权力属性的公共安全力量（军队、警察）界限是清晰的，公共安全资源由国家控制和供给，不需要公共安全力量介入的安全服务领域，私营保安公司皆可涉足。因此，有观点认为，我国的国有保安公司因其所有制形式是公有制，在美西方话语权站主导地位，排斥国家公共安全力量的国际安保市场是无法立足的，笔者认为这种观点并不准确。私人保安公司占主导地位的国际安保市场排斥的是公权力，而非公有制。国有保安企业与公安机关实现脱钩后，其与民营保安企业是所有制形式的不同，而并具有公权力属性，当然也可以走向海外，从事海外业务。此外，国有保安公司还可以采取与民营保安公司进行混合所有制改革等多种形式，参与到国际竞争之中。

四、我国保安公司面临的业务发展困境

（一）机制障碍，保安公司并未列入我国海外利益保护机制予以统筹

随着“一带一路”建设的不断深入，我国保安公司在维护海外利益方面发挥的作用越来越重要，应当被纳入中国海外利益保护机制中加以统筹、规划、培育和扶持。但我国现有的海外利益保护机制仍以传统的领事保护为主，参与主体主要来自政府部门，由于缺少国家层面的海外利益保护常设机构和海外利益专门立法，缺少政府部门和保安公司结合的有效机制，保安公司在开展海外业务、维护海外利益安全方面很难得到统筹和保障，面临着签证难、派遣人员难、保险难等多种问题。

（二）规模较小，缺少真正意义的全球保安公司

虽然海外安保一度成为网络热词，不少保安公司都视之为“香饽饽”，但是我国真正有实力走出去与英美等发达国家和所在国当地保安公司开展竞争合作的保安公司“寥若星辰”，根据中国保安协会的2018年的统计数据，全国范围内开展海外陆地安保、海上武装护航、海外安全咨询、海外安全培训等涉外业务的民营保安公司只有44家，截止2021年底，我国有境外业务的保安企业为57家，增长速度远远低于国内保安公司的增长速度，开展海外业务的保安公司仅占全国保安公司总数的4‰。此外，我国已有近1.5万家保安公司，但其中有相当数量的属于中小型，实力小、竞争力不足且服务项目单一、抗风险能力弱，即使是实力相对较强的部分公司已走向国际市场，但与G4S、 保赛固、赛科利达等国际知名保安公司相比，其综合实力仍有较大差距。

（三）服务范围较窄，人员专业技能存在短板

一是保安公司普遍缺乏科技手段支撑，难以提供多元化和系统性服务，无法使用枪支和进攻性武器，安全保护能力受到质疑。有西方媒体指出，在海外的中国保安公司缺乏实质性解决问题的能力，甚至直接称中国在海外的保安人员为“没有枪的士兵”（soliders without guns）。二是情报获取能力不足和情报信息网络建设落后是中国保安公司专业化能力建设较为明显的短板，我国保安企业普遍缺乏在海外高风险地区建立情报网络的经验和实力。三是我国保安公司缺乏技防、谈判、医疗救护、心理等方面的人才储备，在技防系统开发、情报信息获取、绑架勒索谈判、医疗救援和紧急撤离等综合性安全服务方面仍处于起步阶段。

（四）海外安保立法存在空白，影响业务开展

我国保安公司“走出去”依然处于无法可依的境地，《保安服务管理条例》只明确了国内保安公司设立和从业必须具备的基本要求，对其从事海外业务却没有规定条件限制，也没有制定海外安保职业资格标准。这直接阻碍了中国保安公司的海外发展。一方面，由于没有专门的立法，很难对国内保安公司开展海外业务的行为进行规范和约束，导致一些本就不具备开展海外业务能力的保安公司，通过劳务输出或以其他名义派出“打黑工”，直接影响中国保安公司在海外的声誉和发展。另一方面，由于立法缺失，保安人员所涉及的海外保安安全技能培训、职业资格、武器使用、安全事故追责和意外伤亡保险等权益难以得到保障。

五、工作建议

（一）加快完善行业立法

修订《保安服务管理条例》或制定《保安管理法》，为中国保安公司开展海外业务提供法律层面的约束和保障。中国保安公司走专业化和国际化发展道路的首要是要有专门的、能够与国际接轨的保安法律法规，通过法律保障中国保安的社会地位，通过法律明确中国保安公司开展海外业务所必须遵守的原则，规范中国保安公司开展海外业务的资质条件和领域范畴，明确国内监管部门与行业组织在中国保安公司开展海外业务中的职能分工。要通过法律对中国保安公司开展业务时违背国际人道主义法、国际人权法等国际法、东道国法律以及本国法律的行为严厉追责。

（二）突破传统观念，将保安公司作为国际安全治理的重要工具

以保安公司为代表的安全管理行为体已经成为国际安全治理中一股不可忽视的力量，在全球安全治理中发挥着越来越重要的作用，我们需要突破以国家为主体和以军事为主要手段的国际安全治理传统观念。建议：我有关部门加大对此类问题的关注和研究力度，出台政策支持发展由国有资本直接控制的保安（军事）公司，一方面，在南海、台海等敏感地区充分发挥保安公司的作用优势，有效维护我主权和安全利益。另一方面，坚定不移“走出去”，为包括中国客户在内的全球客户提供优质的安全产品供给。

（三）实施市场化监管

中国保安服务市场实行的是由公安机关负责，按行政区划设置范围的政府监管模式。其弊端在于：政企难分、保安行业的个别垄断未被真正打破；跨地区、跨行业、跨部门的保安服务缺少激励制度和保障措施，保安行业区域内封闭不同程度存在，这直接导致保安行业的优胜劣汰并不直接或不完全由市场决定。建议：政府相关部门结合现实需求，逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的保安行业和企业管理制度，政府部门重要监管绝非参与经营，监管的重点在于：一是对保安公司开展业务资质进行严格审查；二是对保安公司开展业务情况进行监督检查；三是对保安公司发展方向和存在问题进行指导；四是对保安公司开展海外业务存在的签证难、武器使用难等诸多问题予以协调解决。

（四）加大专业化人才培养力度

我国有超过500万保安员、200万企业事业单位保卫干部，从这个意义上说，我们并不缺少安保力量，而是缺乏专业化、职业化、知识型的安保专业人才。建议：一是实施安保职业准入制度。加大保安员、保卫管理员等国家职业技能标准落地实施力度，全面建立安保职业等级制度，实现“不考试不上岗”“不考试不晋升”，提升群体人员的职业素养。二是打通较高层次军队和安全部门退役人员和保安行业职业通道的“玻璃门”。纵观世界各国，军队和安全部门退役人员始终是安保行业人才来源的主渠道，黑水公司就是由一批美国海军陆战队海豹突击队退役人员组建，瓦格纳集团的主体也是俄罗斯的军队退役人员，但我国的现实是保安行业对高层次的军警退役人员吸引力不足。有关部门应当加大这方面的政策研究和供给，吸引那些精通专业战术、实用外语和安全管理技能的军警退役人员在保安行业择业就业。三是将安保专业人才培养纳入高度职业教育。专业的人才培养是提升行业能力的基础性工程，美国在全美300多所大专院校开设了私人安全保卫课程，50多所院校将安保专业列为学士课程，9所院校列为硕士课程，美国东北大学甚至还开设了安保专业博士点。我国正在大力发展高等职业教育，应抓住这个机遇期，在具备条件的高等职业院校开设安保专业，逐步建立安保职业教育体系，建立系统化的安保人员职业教育培训课程，培训较高综合能力的安保从业人员。

（五）拓展保安服务公司业务渠道，培育国际化的大型保安公司。

电子防护、卫星定位、无人机、人工智能等技术已在国际安保市场占有重要地位，也是保安企业适应社会发展、满足市场需求，提供安全综合解决方案的重要方面。应当尽快实现保安行业与安防技术行业的融合，鼓励保安企业与安全防范产品制造企业合并、收购，凝聚各类高科技人才，实现安防和保安行业的“化学反应”。同时指导保安公司通过不断兼并、合并等市场化运行方式，加大资源配置力度，在国内形成若干个10万人规模以上的大型保安企业，然后以收购或兼并外国保安企业的方式，进一步占领国际市场，提高跨国经营能力和水平。（作者：冯治中 中国石油集团保卫部副处长）