全球安全中的粮食问题

编者按：自新冠疫情在全球蔓延以来，全球粮食安全问题十分严峻，地区冲突导致供应链断裂让情况进一步恶化。针对日益严峻的全球粮食安全形势，要站在人类命运共同体的高度，以总体国家安全观为引领，统筹国内与国外、发展与安全、维护与塑造，切实提高粮食安全水平。

“洪范八政，食为政首”。解决好人民的吃饭问题，是治国理政的头等大事，不断提高粮食安全水平，摆在每个国家的政策优先位置上。然而，当前国际形势中的不稳定、不确定、不安全因素日益突出，地区冲突破坏生谷之土，气候变化损伤山川之利，限制性政策冲击游食之民，特别是霸权国家将种粮之地、出粮之种、运粮之道捏在手里，将粮食武器化、工具化、安全化，谋取地缘利益，是粮食紧张形势的重要根源，很多低收入国家陷入粮食危机。对此，要站在人类命运共同体的高度，以总体国家安全观为引领，统筹国内与国外、发展与安全、维护与塑造，切实提高粮食安全水平。

一、总体形势

自2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延以来，全球粮食安全问题一直十分严峻，而地区冲突导致的供应链断裂，更让情况进一步恶化。从供应端看，极端天气、地区冲突、能源危机等因素，从生产领域打破了粮食供应基本面，最直接表现就是粮食减产、供应断链。比如，粮食生产与能源供应密切相关，从播种、收获、运输、仓储到生产，每个环节都离不开机械作业和能源供应。天然气是生产化肥的主要原料，约占化肥生产成本的80%，其价格高位运行大幅提升农业生产成本，全面威胁粮食生产、存储和供应。今年3月，世界银行化肥价格指数创出2008年以来新高，国际肥料发展中心（IFDC）统计，2021年撒哈拉以南非洲化肥使用量减少约30%，可能导致2022年粮食减产3000万吨，相当于1亿人口粮。国际水稻研究所（IRRI）预测称，亚洲化肥使用减少可能导致大米收获量减少10%。

联合国世界粮食计划署数据显示，全球82个国家至少3.45亿人处于严重粮食不安全状况，并警告称20个国家或地区的严重粮食不安全状况可能恶化，人类或将面临“二战后最大的粮食危机”。联合国粮农组织首席经济学家马克西莫·托雷罗表示，全球粮食危机可能会持续到2023年。粮食供应短缺的一个直接表现是粮价上涨，并导致通胀水平居高不下。世界银行数据显示，2022年4月至7月间，几乎所有中低收入国家都出现高通胀，92.9%的低收入国家、92.7%的中低收入国家和89%的中高收入国家的通胀水平都在5%以上。联合国世界粮食计划署经济学家格雷布表示，在粮食计划署跟踪的153个国家中，有三分之一在截至7月31日的三个月里食品通胀率达到15%。目前，全球粮价有所回落，但仍处于历史高位，远高于2019、2020年的水平。

针对日益严峻的粮食安全形势，部分主要产粮国采取“以邻为壑”政策，通过大幅度涨价甚至禁止出口举措来谋取本国利益最大化。2022年4月27日世界最大棕榈油出口国印尼宣布，将扩大棕榈油出口禁令，禁止原棕榈油和其他棕榈油产品出口。2022年5月13日，印度外贸总局发出通知，对印度产小麦出口实施临时禁令并立即生效。世界银行统计，截至8月11日，全球至少有23个国加实施了33项食品出口禁令，至少有7个国家实施了11项出口限制措施，这在一定程度上加剧了全球粮食危机。同时，粮食“武器化”趋势也进一步凸显。大国纷纷将粮食作为谋求地缘政治利益的“重要武器”和博弈筹码。乌克兰危机爆发后，西方对俄挥舞制裁大棒，俄亮出“粮食武器”，但其种子和种畜被西方控制，使得俄与西方的制裁与反制裁之战暗流涌动。粮食的“武器化”现象将加大全球主要产粮国和消费国之间的利益矛盾和冲突，使得粮食安全形势更趋复杂。

随着饥饿恐慌在全球蔓延，粮食问题带来的外溢性负面影响逐渐显现，对部分国家社会政治稳定的冲击尤值得关注。美国《华尔街日报》5月援引联合国数据称，当前全球粮食、燃料和金融危机可能会使较贫穷国家发生动荡，导致70个国家发生债务违约。国际货币基金组织总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃7月也指出，近三分之一的新兴市场国家和三分之二的低收入国家可能陷入债务困境。世贸总干事奥孔乔·伊维拉近期警告，若粮食价格继续上涨，20世纪70年代中东地区出现的粮食暴动可能再度上演。联合国世界粮食计划署执行干事戴维·比利斯7月表示，如果不克服粮食危机，国际社会将出现大规模饥荒、动乱和大规模移民。今年7月，世界银行、国际货币基金组织、世贸组织、粮农组织、粮食计划署等联合国五大机构联合呼吁采取紧急行动应对粮食危机。

二、美国的粮食安全

美国是粮食大国，粮食安全是美国家安全的重要基础，也是构筑美全球霸权的重要支柱。根据联合国粮农组织数据，2020年美粮食总产值居全球前三，是世界最大粮食净出口国，玉米、大豆、小麦出口值在全球总出口值中排位分别为第一、第二和第三，对粮食生产、出口、交易、定价等环节有重要影响力和话语权。但在新冠疫情和乌克兰危机背景下，全球粮食安全面临严峻挑战，美粮食安全问题也更加突出。

当前，更多美国家庭面临食品短缺风险，贫富差距、种族对立等固有问题被进一步恶化。美农业部统计，疫情期间美家庭面临粮食短缺的比例上升，其中有孩子的家庭、非裔和拉丁裔家庭遭遇粮食短缺的比例更高，领取政府发放的食物券的人数增长超过20%。2021年，因新冠疫情肆虐造成劳动力短缺，危及美国内学校食品供应链，大量学生遭遇“吃饭难”问题，学生不得不自备饭菜。2022年，美国内婴儿配方奶粉危机愈演愈烈，全国缺货率超过70%。对外，美评估认为，粮食减产将削弱其在全球粮食市场和粮食安全治理中的影响力，以及借粮食杠杆对盟友伙伴和不发达地区加大干预渗透的效果，不利于美国维护自身战略利益。

对此，拜登政府设法提高国内食品系统韧性和促进粮食增产，增加国内粮食供应，弥补全球生产缺口。拜登上台后快速推出1.9万亿美元救助计划，其中40亿美元拨款用于发放食品援助，并把农产品作为供应链评估十大关键领域之一。2021年9月，拜登政府宣布将投资100亿美元，用于消除饥饿并强化国内外粮食安全保障。2022年5月拜登参观伊利诺伊州农场后宣布一揽子措施，称将增加可获双季作物的县的数量，加大技术援助和化肥资金投入。作为对拜登应对气候变化计划的回应，美国农业部制定“气候适应和弹性行动计划”，加强应对因气变带来的粮食减产。2022年乌克兰危机爆发以来，拜登政府把粮食安全议题作为大国竞争重要手段。美一边渲染俄罗斯把粮食作为“武器”的论调，一边又聚焦削弱俄在全球粮食市场的供给能力。尽管美欧多轮制裁未触及粮食领域，然而对金融、航运等行业的制裁显著加大俄粮食外运难度。

未来，美将继续加大对粮食外交的投入。一是挤压俄小麦出口份额。俄长期是全球第一大小麦出口国。白宫近期宣称，2021年美已成为全球第二大小麦出口国。今年，美小麦继去年减产后有望恢复产量，美农业部8月月报已调高小麦产量和收获量预期。尽管今年俄小麦产量有望创历史新高，但“四边粮食协议”中关于促进俄粮食外运的条款尚未得到有效执行，这将继续制约俄小麦出口。二是借助粮食问题获取经济利益。全球“ABCD”四大垄断粮商中的ADM、邦吉、嘉吉均为美企。在全球粮价大涨之际，这些公司大发“战争财”，营收和利润大幅增长。通过大搞粮食外援，美不仅谋求塑造全球粮食安全和治理上的“领导地位”，而且可能加强对被援助国家的粮食产业控制。6月，美宣布一揽子粮食援助计划，明确提出将推动粮食短缺国家采购更多种子和肥料，而美企很可能是其供应商。三是中美农业合作面临新挑战。长期以来，农业是中美务实合作的亮点，具有良好合作基础和很强互补性。拜登政府仍迟迟不取消对华加征关税，美国农业群体对此抱怨重重。近期，美国对中国对美农业投资的防备心理明显加强，国会中频频出现关于“禁止中国企业购买美国农业用地”的声音。这些消极动向将对中美农业领域的经贸往来产生更多负面影响。

三、俄罗斯的粮食安全

俄罗斯是粮食和农资生产大国，粮食出口约占全球8%，是全球最大的的尿素、氨、硝酸铵、复合肥料出口国，第二大小麦出口国，大麦、玉米主要出口国。但历史上农业一直是俄痛点和软肋，甚至成为促使苏联解体的一个不可忽视的因素。从农业落后国到粮食农资出口大国，对俄罗斯而言是历史性的转变，因而其对眼下的全球粮食安全形势也有独特认识。

当前，西方制裁对俄农业生产直接影响有限。2021-2022农业年，俄罗斯粮食收成超过1.3亿吨，预计可出口3700万吨。今年春播，俄全境增加播种面积100万公顷，达到8130万公顷。据俄联邦农业部数据，种子供应率为103%，农业机械准备水平约为95%，已积累矿物肥料280万吨，比去年多14万吨。为缓解农民受限制措施的影响，俄政府在2022 年拨出创纪录的5000亿卢布支持农工综合体，是原计划的1.5倍。额外资金将主要用于资助农业发展计划，特别是对骨干企业的优惠贷款、贴息贷款、运输物流、养殖中心支持和创建企业发展国内家禽养殖基金等。当前，俄粮食、植物油、鱼类、猪肉、家禽和鸡蛋完全自给自足，土豆、牛奶和蔬菜自给率超过80%。

俄农业相关行业受制裁影响较大。物流方面，西方制裁导致海、陆、空运输都存在问题，租船和货物保险尤其明显。金融方面，在俄部分银行与SWIFT 信息交换系统断开连接后，一些进口农业设备和农资难以付款。农资方面，种子、畜牧业添加剂、植保产品、兽药对外依赖严重，制裁可能导致断供。俄玉米、土豆、向日葵、油菜籽、甜菜等种子进口率分别达到58%、70%、73%、88%和98%；家禽和肉猪等种畜，饲料添加剂和维生素、遗传物质、疫苗和兽医制剂大部分依赖进口。尤其是家禽和养猪方面，要快速建立养殖进口替代几乎是不可能的。俄罗斯兽药的70% 必须从国外进口。农机方面，俄农机设备对进口零部件依赖较高，制裁将显著影响设备更新、维修和农机生产。

俄认为，全球粮食危机是由新冠疫情、物流问题、通货膨胀、土壤贫瘠和气候变化、地缘政治等多种因素造成的。全球食品价格早在乌克兰危机前就开始上涨，乌克兰危机只是其中的一个因素。为了反击西方关于“俄加剧全球粮食危机”的论调，普京多次指出，全球经济失序罪不在俄。世界经济困境已酝酿多年，当前全球通胀高企、粮食危机和能源危机的根源是美欧长期奉行不负责任的宏观经济政策，是西方“惯于用别人的钱解决自己的问题”的短视行为，是其“改头换面的升级版隐蔽殖民”。如今，全世界都被迫为西方不择手段维系其主导地位的垂死挣扎买单。普京认为，西方搞砸了一切，却甩锅给俄罗斯。俄向联合国世界粮食计划署基金捐款，是世界市场可靠和负责任的产品供应商，反俄制裁才是当今导致全球粮食危机的主要因素之一。

四、中东的粮食安全

中东是伊斯兰兴盛之地，然而“绿”色之地并不绿，自然禀赋不足使中东的粮食安全基础很薄弱，既少生谷之土，又缺山川之利，有水土之地往往却是战乱横行的是非之所。在大国博弈和地区冲突的背景下，中东粮食安全问题凸显，甚至可能引发深层次的社会经济和国际问题。

自然因素导致中东地区农业基础薄弱。中东所在的西亚北非地区自然禀赋不佳，沙漠占面积一半以上，气候干旱降雨稀少，水源耕地不足。巴以冲突爆发的最主要的原因之一就是对水资源的争夺。在这样的恶劣条件下，中东国家农业基础很薄弱，一半以上国家的粮食平均自给率不足三成，小麦等主要口粮都需要进口。埃及、突尼斯、黎巴嫩、叙利亚，还有沙特等海湾国家主要依靠从俄罗斯、乌克兰进口小麦，其中埃及、黎巴嫩从俄、乌进口小麦的量占粮食进口总量90%。沙特长期坚持实施科技兴农，发展海水稻种植，但始终未成规模、成效不彰。同时，中东持续的社会和地区动荡也明显影响粮食生产。受政治动荡、地区冲突和疫情等综合因素影响，中东农业生产率低，经济衰退，难民流离失所，粮食补贴使中东国家财政承受了很大压力，一旦发生重大事件，国民经济就面临瘫痪。比如，埃及政府几十年来一直为民众发放面包补贴，面包售价不到成本十分之一。但埃政治不稳定，经济连年衰退，国家财政已无法维持粮食补贴，每次政府计划削减食品补贴，都遭到民众抗议。为此，埃及不得不每年向世界银行进行巨额贷款来发补贴。

当前全球粮食市场紧张形势直接影响中东粮食安全。首先，乌克兰危机加剧中东的粮食安全困境。近期，埃及面包价格涨了50%，伊拉克粮价涨了2至4倍，还有一些国家陷入严重饥荒。比如，利比亚、也门等国连年战乱，民众长期依靠联合国等外部粮食援助生活，冲突爆发后援助减少，难民骤然增多。叙利亚在乌克兰危机之前有1340万饥民，他们主要依靠俄罗斯小麦的补给。乌克兰危机爆发后，俄罗斯与叙利亚的小麦贸易协议暂停，必然加剧叙国内粮食短缺。其次，粮食短缺恐引发新一轮社会危机。历史上，中东粮食安全引发社会危机的次数很多。1973年第四次中东战争爆发，中东各国对美国实施石油禁运，引起石油价格暴涨，导致化肥等农资产品价格飙升，粮食供应短缺，中东多国陷入动荡；1977年埃及面包价格上涨，数十万人上街游行；2011年，因连年干旱粮食欠收，叠加政府腐败，突尼斯、埃及、叙利亚多国百姓走上街头抗议，结果演变成一场席卷中东的政治剧变。近期，全球粮食和能源价格轮番上涨，粮食供应不足等问题，很可能会再度诱发中东多国政治动荡。目前，埃及、摩洛哥、突尼斯一些国家民众因不满引发粮价上涨，已多次发起反政府抗议。

这些抗议会不会发展成类似“阿拉伯之春”式的社会危机目前尚存变数。综合历史看，中东地区的社会危机具有一定的多米诺效应，总是由一个危机引发另一个危机。此外，中东粮食危机还会产生外溢效应。因缺粮少粮产生的“游食之民”，既可能会引发社会失业和犯罪，也可能滋生极端恐怖主义，并给欧美带来移民和难民问题，成为影响国际安全的重大问题。

五、极端天气与粮食安全

今夏以来，欧洲遭遇500年一遇干旱、巴基斯坦近三分之一国土被洪水淹没、美国西海岸多地高温纪录被打破，我国长江流域汛期反枯，北半球又一次经历“异常之夏”。农业是天气敏感型产业，气候变化将造成农业气候资源发生显著改变，进而波及到农作物生产。

一是加大粮食作物减产风险。各大机构普遍下调2022年最新谷物产量预测，联合国粮农组织8月发布的2022年全球谷物产量预报数为27.74亿吨，比7月预测减少1720万吨。美国农业部2022年5月《全球农业供需报告》预计，2022/23年度全球小麦总产量为7.748亿吨，比2021/22年度减少450万吨，将是2018/19年度以来首次下降。欧盟委员会科学服务机构联合研究中心8月发布报告预测，由于夏季天气炎热干燥，欧盟的玉米、向日葵和大豆产量将下降8%到9%，总产量远低于五年均值。对于气候变化对未来农业和畜牧业产生的影响，学术界更是普遍表示悲观。英国皇家国际事务研究所在《气候变化风险诊断2021》报告中预测，到2040年，每年受严重干旱影响（与2018年欧洲中部旱灾程度相当）的全球粮食作物耕地比例将可能高达 32%, 超过历史平均水平 3 倍以上，到2050年，每年将有35%以上的小麦和水稻耕地可能因遭受高温热浪而造成减产。

二是加剧全球粮食安全不平等。气候变化并不自动意味着“环球同此凉热”，而是“几家欢喜几家愁”，有的“因祸得福”，获得更多可开垦耕地；有的“雪上加霜”，粮食短缺与物价上涨齐飞；有的“转危为机”，借机强化自身气候韧性。芬兰阿尔托大学一项研究显示，如果不削减温室气体排放，按照当前二氧化碳排放增速，本世纪末全球三分之一的粮食将陷入零产量状态，其中发展中国家将遭受更沉重打击，富裕的西方国家仍将处在“安全气候空间”。另有研究结果显示，全球增温2℃情况下，处于中高纬度地区的小麦出口国的产量增加，而处于低纬度地区的小麦进口国的产量则将减少。诸多研究已经表明，由于应对手段和资源相对有限，极端天气气候事件对贫穷国家的影响更大。可以预料的是，应对气候变化的能力差异将进一步扩大农产品供需矛盾，加深传统粮食国际贸易格局，加剧各国之间的不平等。

三是诱发虫灾等次生灾害。联合国粮农组织2021年6月发布的一份报告指出，气候变化将增加害虫在农业和林业生态系统中传播的风险，特别是在较冷的北极、北方、温带和亚热带地区。粮农组织估计，每年有高达40%的全球作物产量因虫害而损失，给全球经济造成的损失超过2200亿美元。美国《科学》杂志研究显示，温度升高会使昆虫繁殖和代谢加速，全球平均气温每升高1℃，害虫导致的全球小麦、玉米和水稻产量损失将增加10%—25%，所受影响最为严重的，是美国玉米产区、法国小麦产区、中国水稻产区等处于温带的粮食产区。2019-2020年由干旱而引发的蝗灾重创东非、西亚、南亚等地区的粮食生产，其中东非有超百万公顷的土地被蝗虫侵扰，巴基斯坦、印度等国部分农作物受损。（本文引自：中国现代国际关系研究院）