《联合国海洋法公约》40年：历程、挑战和中国角色

内容摘要：1982年通过和开放签署的《联合国海洋法公约》是一部重要的海洋领域综合性法律文书，获得了国际社会的广泛支持。尽管《公约》构建了现代国际海洋秩序的法律框架，但《公约》并未穷尽关于海洋权利义务的所有事项。回顾《公约》通过40年的历程可发现，《公约》的谈判、通过、生效和发展无一不是时代的产物和利益的博弈，其精心构建起的微妙平衡反映了海洋管辖与海洋自由这一对相生相伴矛盾的互动。《公约》通过后的40年间，国家实践的差异、海洋技术的革新和自然环境的变化给包括《公约》在内的海洋法发展提出了诸多新挑战，外化表现为争端解决机制的不断扩权与随意滥用。中国与《公约》同行40年，在国内发展、国际形势和《公约》的共同影响下，逐步确立和深化了自身的海洋观念，践行着有特色的海洋实践。展望未来，中国应以更为积极主动的方式参与全球海洋治理，提出应对《公约》挑战的可行方案，增强“海洋命运共同体”重要论述的国际影响力，推动实现海洋的可持续发展。

正文：

现代海洋法发展的里程碑是1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）。2022年时值《公约》开放签署40周年。40年后的今天，《公约》已获得了包括欧盟在内的168个国家和实体批准。40年来，不少学者提出，《公约》是一部“海洋宪章”，对确立现代国际海洋秩序有着重要的作用。然而，随着全球海洋治理体系的不断深化和变革，《公约》在解决传统与新兴海洋法问题中逐渐显现出漏洞与不足，国际社会开始出现修正《公约》的考量。

就中国而言，《公约》是中国自1971年10月恢复联合国合法席位以来参与的第一次大型多边条约谈判。中国自始至终参加了联合国第三次海洋法会议的磋商，为《公约》的诞生作出了重要的贡献。1982年12月，中国在牙买加蒙特哥湾签署了《公约》，成为第一批签署《公约》的国家之一，于1996年批准了《公约》，并由此开启了我国依据《公约》加强海洋管理，维护海洋权益，建设海洋强国之路。在《公约》通过和开放签署40年的背景下，回顾《公约》40年走过的历程、呈现40年以来国际海洋法的发展与挑战，并在此基础上检视中国与《公约》互动的经验，展望中国参与全球海洋治理的路径，具有重要的现实意义。

鉴于前人研究已较为系统地梳理了中国在国内层面近40年颁布的涉海法律法规和相关维权实践，本文将不再赘述，而将论述重点聚焦至与《公约》相关的国际实践与国际现实。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际海洋秩序正在经历深刻调整。近年来，一些国家出于维护海洋霸权的目的，人为制造分裂和对抗，导致海上安全问题层出不穷；同时，全球性海洋问题凸显，全球海洋治理面临各种挑战。中国在深刻认识当前这一时代背景下，秉持“海洋命运共同体”理念，团结国际社会携手应对海洋问题，为包括《公约》在内的海洋法发展贡献中国智慧。

一、《公约》的40年历程

海洋自由与海洋管辖的矛盾自始贯穿于海洋法的整个发展历程。这对矛盾的相互作用构成我们认识《公约》、理解海洋法的重要起点。

传统海洋法以习惯国际法为主要渊源。自17世纪，海洋法开启了早期的发展历程，著名海洋法学者格劳秀斯（Hugo Grotius）发表了《海洋自由论》；18世纪，一些国家主张将海洋区分为领海和公海，逐步形成以领海制度和公海自由为主要内容的近代海洋法。20世纪中期，沿海国对海洋的管辖要求开始主导近代海洋法的发展。1945年，美国总统杜鲁门（Harry S. Truman）发表声明，单方面主张将美国的管辖权扩张至该国大陆架上的一切自然资源。其他国家纷纷效仿，进而对上层水域提出了类似于主权性质的权利要求。国际社会由此开启了三次海洋法会议进程，逐步确立起成文的海洋法制度。

1.1《公约》的谈判（1973年—1982年）

1973年，国际社会召开联合国第三次海洋法会议，经过9年漫长且艰苦的谈判，终于 1982年4月30日通过了《公约》。《公约》的谈判延续了发展中国家和主要海洋大国的对立，充分反映了海洋管辖与海洋自由的博弈。在9年“马拉松”式的谈判进程中，发展中国家主张和维护自身的海洋管辖和海域利益，海洋大国基于资金、技术等优势，倾向于相对开放和自由的海域制度，谈判进程步履维艰。经过出席第三次海洋法会议各国代表不懈努力的艰苦谈判，《公约》终于在协商一致的基础上完成谈判。《公约》既赋予沿海国在专属经济区内的主权权利和管辖权，也保障了其他国家合法的航行飞越等自由，达成了体现“一揽子”（package deal）协议的最终文本。

《公约》的通过实属不易。“一揽子”协议的方式有助于各国在不同事项上形成综合性协议，使《公约》内部各项规定紧密相关，构成整体的“一揽子”，建立起《公约》内部文本的微妙平衡；但“一揽子”协议也意味着尽管不同类型的国家诉求不一，但仍在利益平衡下达成了一致。例如，为了照顾各方面的利益，《公约》的某些条款不得不采用或模糊或繁琐的措辞，处于不同立场的国家可以从不同角度理解这些条款。由此，《公约》的整体文本得以平衡、完整，反映不同国家的诉求和偏好，也体现一种微妙、脆弱的平衡。

1.2《公约》的生效（1982年—1994年）

《公约》在通过时虽然已经获得众多国家的支持，但从开放签署到正式生效却又历经了12年时间，这一缓慢的生效过程，同样反映了海洋自由与海洋管辖的对立互动。《公约》签署后，西方主要大国对《公约》第11部分规定的国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土（“区域”）的资源开发制度强烈不满，拒绝签署或者批准《公约》。为促进《公约》生效，在时任联合国秘书长的主持下，联合国再次发起了国际海底制度的磋商谈判。1994年7月，联合国大会通过了修改《公约》“区域”制度实质性条款的《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》），这一《执行协定》对《公约》第11部分做了重大修改，才得以消除发达国家此前的不满与顾虑，促成了《公约》的生效。

《公约》的生效意义重大。《公约》不但是国际社会在编纂和逐渐发展国际法方面的重要成就，而且《公约》创新的一些海洋法概念和海洋法制度，在过去40年间获得了很多国家的认可，对各国的海洋实践产生了深刻影响。国际性法庭或仲裁庭在实践中多次提出，《公约》的一些条款反映了习惯国际法，不但可以适用于《公约》缔约国，也可以适用于非《公约》缔约国。

1.3《公约》的发展（1994年—至今）

《公约》自开放签署的40年间“一直处于发展过程中”。

第一，就《公约》自身的法律体系而言，《公约》在40年间已通过了两个专门的执行协定，正在谈判第三个执行协定。一是上文已提及的《执行协定》。《执行协定》是国际海底开发制度的重要法律依据，既体现了《公约》谈判中由马耳他常驻联合国代表帕多（Arvid Pardo）大使提出的“人类共同继承财产”原则，又构建起一套新的海底资源管理和开发制度。二是渔业协定。为了确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用，1995年8月国际社会通过了《执行1982年12月10日 〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下简称《跨界鱼类种群协定》）。《跨界鱼类种群协定》的许多条款超越了《公约》的法律框架，补充了专属经济区的渔业法律制度，是《公约》的一个重要发展。三是国家管辖范围以外区域生物多样性养护和可持续利用的第三个执行协定（以下简称《BBNJ协定》）。《公约》谈判期间，各国对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题缺乏认识与预期，导致《公约》未针对有关问题制订具体规范。为此，联合国大会于 2004 年决定设立非正式特设工作组研究应对方案，并于2015年6月通过第 69/292 号决议，决定就此“拟订一份具有法律约束力的国际文书”，以此一揽子处理海洋遗传资源、海洋保护区等问题，补充《公约》法律制度。

《执行协定》《跨界鱼类种群协定》和正在谈判中的《BBNJ协定》都是对《公约》法律制度的补充和完善，是《公约》的重要组成部分。《公约》在开放签署后的40年间，就在自身框架内取得如此迅速的发展成果，这在多边公约发展史上是少见的。

第二，多个国际组织一直推动着《公约》的发展。一是《公约》在联合国层面的发展。联合国一直是《公约》谈判、磋商和缔结的重要平台，在海洋法发展历程中发挥着重要的作用。例如，《BBNJ协定》在最初选择谈判平台时，一些代表指出，联合国大会职能广泛，成员代表多元，是处理复杂多学科问题最合适的全球论坛。故此，《BBNJ协定》仍然选择在联合国层面、于《公约》框架内谈判。近年来，联合国大会由于其讨论议题角度广泛，有跨领域和跨专题的优势，吸引了越来越多的机构参与海洋事务审议，各国在联合国层面讨论海洋政策与法律的机会也日益增多。

二是多个联合国专门机构都在各自职能范围内，通过不同的国际协定，补充着《公约》相关规定，推动着海洋法的发展。以联合国专门机构国际海事组织为例，《公约》多个条款提及的制定海上安全、航行事项、海上污染等方面规章和标准的“主管国际组织”（competent international organizations）就是指国际海事组织。国际海事组织在航运和海洋环保方面的专业性得到了《公约》缔约国的认可。迄今为止，国际海事组织已主持通过了多项国际条约和数百项条例、准则和原则，极大地补充了《公约》的规定，推动了大量与海洋相关的国际标准的诞生。除此以外，国际海事组织已经在引领无人智能技术海上应用相关法律规则的制定和发展，例如2019 年国际海事组织海上安全委员会第 101次会议批准了《海上自主水面船舶试航暂行指南》。

联合国及其专门机构制定了大量与具体海洋问题相关的国际协定和国际标准，不但极大地推动着海洋法的向前发展，而且这些协定和标准还能通过《公约》中众多模糊性条款和开放性措辞进入《公约》，成为缔约国的权利与义务。也就是说，这些由国际海事组织、联合国粮食及农业组织、国际劳工组织、联合国教科文组织等多边国际平台制定的海洋规则，与《公约》互相补充、彼此关联，补充着《公约》的规定，也反映了《公约》并非唯一的海洋法律。

第三，《公约》争端解决机制在这40年间也极大地推动了《公约》的发展。《公约》第15部分规定了4种争端解决机构：国际法院、国际海洋法法庭、《公约》附件七仲裁庭和附件八仲裁庭。自《公约》生效以来，这些争端解决机构日益活跃，处理了多个与海洋相关的争端案件。其中，国际海洋法法庭自成立以来受理了29个案件，包括12个临时措施案件和9个迅速释放请求，以及2个咨询意见。国际法院自1994年以来也处理了 18个与海洋相关的争端。这些国际性法庭或仲裁庭在裁决争端或发表咨询意见时，大胆且创新地解释了《公约》中一些实质条款和重要概念，例如第91条国家与船舶“真正联系”的要求、第111条“紧追权”的行使条件、第121条“岛屿”“岩礁”的概念等等。近年来，这些《公约》争端解决机制下的国际性法庭或仲裁庭有着明显的扩大管辖权，以判例发展海洋法的倾向，它们在行使管辖权和适用法律的过程中，影响了整个海洋法的变化。

可见，国际海洋法是层次立体，内容丰富的复杂法律领域。海洋法涉及海事、海商、渔业、海洋生物、环境保护、海洋划界、“区域”等多种事项，既包括《公约》和其他重要的双边、多边、区域性国际条约，也涵盖与《公约》相辅相成的一系列不具法律约束力的、但反映共识的政策、目标或标准的文书，如联合国《2030 年可持续发展议程》、联合国大会关于“海洋和海洋法”的年度决议，国际海事组织通过的规则和建议等等，甚至还包括海洋争端的国际司法判例。

二、《公约》面临的挑战

《公约》虽一直被称为“海洋宪章”或者“活的条约”（living treaty），但学界对《公约》的认识依然是清醒的。《公约》是妥协的产物，无法在所有条款上兼顾不同利益集团及所有国家的利益，不可避免地存在一些不足，甚至缺陷。例如，《公约》关于军舰是否享有无害通过领海权利的模糊规定在实践中引发了不少争端，各方对《公约》中专属经济区制度赋予沿海国和非沿海国的权利和自由也理解不一，有关国家在实际解决权利冲突方面矛盾重重，等等。从近年海洋法的发展来看，《公约》的这些不足不但没有得到很好的解决，而且还遇到一系列新的困境和挑战。

2.1《公约》的执行困境

《公约》在全球层面上缺乏直接的执行机制。《公约》将海洋分为内水、领海、群岛水域、专属经济区和公海等具有不同法律地位的海域，建立起相应制度，赋予各缔约国在不同海洋区域内的立法、执法和司法管辖权。缔约国在不同海域以港口国、沿海国或船旗国等不同身份，将《公约》下的权利义务转化为国内法，以实施国内法的方式间接地执行《公约》。然而，《公约》这种法律设计，不可避免遭遇缔约国因执行能力和执行方法等主客观差异带来的困境。

一方面，一些缔约国本身不具备相应的执法能力和执法意愿。例如，根据《公约》第5部分“专属经济区”的规定，沿海国可按照《公约》相关规定和其他国际法规则制定国内法律和规章。现实中，一些国家依据各自海洋活动的性质、海洋活动的地点等制定和执行各自的国内法律，一些国家却没有相应立法，在其管辖海域内不行使或偶尔行使《公约》赋予的权利，这种情况容易在国家间产生争议与分歧。另一方面，与上述情况相反，部分海洋大国尤其是海洋霸权国家，出于本国利益的考虑，置《公约》相关规定于不顾，无视其他国家的法律，刻意模糊海洋科学研究、海洋测量和军事测量活动之间的界限，滥用其海上执法权力，在他国管辖海域内开展军事侦察等活动，甚至以违反《公约》规定的方式来过度地执行《公约》。

总之，《公约》的执行在一定程度上取决于一国国内实践的现实，必然引发不同国家因执行能力和执行方式的差异带来的冲突，尤其在专属经济区这一区域内，沿海国与其他国家因对权利的理解不同而多有分歧。

2.2《公约》的时代挑战

人类对海洋的认知是不断变化的。海洋正面临着环境污染、气候变化、海平面上升、海洋酸化、无人智能技术应用等问题，这些问题正在影响海洋的福祉。以气候变化为例，气候变化是全人类的共同挑战，正在深刻影响我们赖以生存发展的蓝色星球，其中重要后果之一就是导致海平面上升。各国在《公约》谈判期间还没有意识到气候变化这一科学问题给海洋带来的法律影响，《公约》也没有专门相应规定调整相应问题。但是，气候变化和海平面上升等自然条件的改变，却正在引发一些与海洋法有关的重要问题，包括基线、海洋区域外部界限、海洋划界等多方面，这将给《公约》既有规则的解释和发展带来重大的挑战。气候变化还将使海水温度上升，海洋酸化，鱼类资源分布改变，这将加剧渔业管理的不确定性，进而产生严重的海洋生物多样性问题。

除此以外，无人智能自主技术飞速发展，无人船舶逐渐参与到海洋科学研究、海上执法及军事活动当中，并由此衍生出一系列新的问题。例如，《公约》对这类新型船舶缺乏规定，已有的“军舰”定义也不足以规制日益广泛的军用无人船操作，各个国家围绕此类无人船舶的航行权利、交战权利和豁免权利等发生争端的可能性日益增加，这将给海洋法、海事法、武装冲突法和一国国内法都带来了极大的挑战。

2.3《公约》争端解决机制履受质疑

《公约》第15部分建立起一套颇具特色的争端解决机制，既包括体现于《联合国宪章》和平解决争端中的一般原则，也涵盖了有特色的强制争端解决制度。如前述，《公约》生效后，国际性法庭或仲裁庭处理了日益增多的海洋争端案件，但并未带来预期的争端解决效果，反遭越来越多的批评。

第一，《公约》第15部分的争端解决机构在某些案件中不恰当地定性争端，扩权倾向明显。根据《公约》第286条，第15部分争端解决机制的总体适用前提是“有关本公约的解释或适用的任何争端，如已诉诸第一节而仍未得到解决，经争端任何一方请求”，应提交至相关的国际性法庭或仲裁庭。在这一机制下，缔约国一般可将涉及《公约》解释或适用的争端提交国际性法庭或仲裁庭。但是，近年来，一些缔约国将同时涉及领土主权与海洋权益的争端“包装”为“有关本公约的解释或适用的任何争端”，向争端解决机构提起并要求裁决。已有学者指出一些国家正在利用这种人为割裂争端的诉讼技巧，在重要且敏感的问题上对海洋大国发起诉讼或仲裁。这种“包装”伎俩在法律解释上是否符合《公约》的目的与宗旨，已经引起了广泛的争议。

第二，《公约》第15部分下的争端解决机构缺乏理由地援引和适用了《公约》以外的“一般接受的国际规章”或“其他国际法规则”，不当地处理了《公约》和其他国际法的关系，衍生出缔约国对《公约》适用范围扩张的担忧。近年来，《公约》附件七仲裁庭在多个案件中处理了《公约》与其他国际法的关系，错误地认定非源于《公约》且同《公约》相冲突的权利和义务不能存在和继续。《公约》下的附件七仲裁庭如此广义地引入和解释一般国际法和“其他国际法规则”，不但超越了国家同意原则，极大地扩张了其管辖权和法律适用范围，且对《公约》的权威性构成了严重的挑战。正如学者指出，一些法庭如此扩张法律适用范围，可能使缔约国更为谨慎地对待《公约》的强制争端解决机制，并迫使一些国家重新看待《公约》的相关条款。

第三，《公约》争端解决机制缺乏任何监督与纠偏机制。尽管《公约》争端解决机制程序近年多次遭遇质疑，但国际法目前没有或不能提供任何纠偏机制。《公约》第288条体现了“自裁管辖权”理论（the Competence-Competence Doctrine），即“对于法院或法庭是否具有管辖权如果发生争端，这一问题应由该法院或法庭以裁定解决”，这表明《公约》项下法庭有权对其管辖权问题作出最终裁决，但却没有任何法院能对该裁决作审查。也就是说，国际法或《公约》中目前没有任何方式和程序对可能出现的程序滥用问题实施监督或审查。《公约》争端解决机制无法超越国际法中的结构性矛盾，却存在滥用之嫌，由此衍生出关于裁决的正当性，以及《公约》争端解决机构公正性的强烈批评。

由此可见，《公约》开放签署40年来遇到了越来越多的问题，甚至对整个海洋法产生了重大的负面影响。这些挑战既反映了《公约》谈判和缔结过程中本已存在的矛盾，是海洋管辖与海洋自由这对矛盾博弈的缩影，也是《公约》对新问题规制阙如、海洋法律制度供给不足所致，再加之《公约》争端解决机制的频繁遭滥用，严重动摇了《公约》当初被美誉为“海洋宪章”的意义，使得缔约国对待《公约》的态度和决策方向都变得更为谨慎。

三、推动实现海洋可持续发展的中国角色

回顾《公约》40年来的历程和发展趋势可以发现，国际海洋秩序依然由海洋管辖与海洋自由这一对相生相伴的矛盾推动和塑造的。尽管《公约》获得了广泛的支持，但《公约》的谈判、通过、生效和发展无一不是时代的产物和利益的博弈。《公约》分区域规制的治理方法在实践中引发了越来越多的矛盾，并已滞后于时代的发展，外化表现为争端解决机制的不断扩权与随意滥用。

中国是《公约》第一批签署国之一，伴随着《公约》走过了40年的历程。中国过去、现在和将来都是国际秩序的维护者。在签署《公约》40年后的今天，在建设海洋强国的进程中，中国认真总结与《公约》同行40年的经验，坚定维护现行国际海洋秩序，主动承担全球海洋治理责任，积极应对海洋发展危机，帮助人类走向更可持续发展的未来。

3.1参与《公约》谈判的经验总结

中国自1971年恢复联合国合法席位后，就立即参加联合国海底委员会，并自始至终参加了第三次海洋法会议历期会议，积极参与了对海洋法各实质事项的审议。有学者开始回顾中国参与第三次海洋法会议谈判的经验与教训，反思《公约》给中国海洋权益带来的影响。例如，在第三次海洋法会议谈判过程中，我国在发展中国家身份定位、领海宽度确立、联合广大发展中国家对抗海洋霸权、坚持国家主权和维护国家领土完整、协商解决纠纷等方面有着成功的经验。但在整个谈判过程中，我国除了参与程序性规则的构建以及支持广大发展中国家的要求之外，并没有作出更多的贡献，甚至暴露出对某些《公约》制度考虑不完善，给长远利益主张埋下了隐患等问题。本文认为，在参加第三次海洋法会议的过程中，中国代表团提出了建议案文，阐述了中国在海洋法重要问题上的一贯态度和主张，维护了国家的权益和主张。例如，中国曾在联合国海底委员会提出了《关于国家管辖范围内海域的工作文件》《关于海洋科学研究的工作文件》《关于国际海域一般原则的工作文件》等建议案文；曾就如“大陆架定义”“领海通过制度”等问题提出了建议，也公开指出国家之间的任何争端，只有在当事国双方都同意的前提下，才能提交强制解决程序。中国代表团的提案在谈判当时也获得过几十个国家的支持，虽然最终并未得到会议的明确接受，未在《公约》制度建立过程中做更多贡献，但究其原因是复杂的，既受当时多边“造法”谈判经验所限，也囿于当时海洋法规则制定的整体制度环境。40年后的今天，我们已经认识到，一国参与并能有效地影响国际法规则制定，在不同国际法领域和不同参与时期需要不同的方法和策略。联合国层面的多边“造法”机制一般更有利于规则制定时实力较强的国家，这些国家可以利用对谈判平台的选择和规制等方式，确保规则制定基本能够反映其偏好和利益。20世纪70年代末80年代初，中国对于国际法和国际谈判尚处于一个学习和参与的阶段，无论是谈判的知识储备、技术手段，还是人才队伍都相当缺乏，尚未有充足的实力在联合国多边平台上影响像海洋法如此历史悠久的规则制定进程。中国成为《公约》缔约国后，国际信誉度有所提高，能够更加积极主动地参与到国际海洋事务中，这有利于我国在全球海洋治理中享有主动权，发挥积极作用。当然，40年后的今天 ，我国不但要认真总结40年以来取得的进步，也要总结在国际规则制定中话语权缺失的原因，为以后参与国际“造法”积累更多宝贵的经验。

3.2《公约》对中国海洋观念的影响

《公约》的生效对中国产生的影响是巨大且深远的。一方面，签署和批准《公约》后，我国在此基础上加强了海洋管理，颁布了大量执行《公约》、或与《公约》相关的涉海法律法规。《公约》拓展了我国的海洋国土和管辖海域，为我们加强海洋管理提供了国际法依据，在一些领域有利于维护我国权益。另一方面，也有学者指出，中国在《公约》中获得相关海洋权利和海洋权益的同时，也承受着《公约》一些制度所带来的不利和困扰。《公约》开放签署40年以来，尤其是自2013年以来，中国被动地受到了海上邻国或海上霸权国，依据《公约》提出的各种无理海上挑战。例如，美国国务院于2014年和2022年分别发布的《海洋界限》（Limits in the Seas）第143号报告和第150号报告，都以《公约》以及“南海仲裁案”为依据，无理挑战了中国的海洋主张。

在客观观察《公约》对我国海洋制度和海洋主张利弊影响的基础上，本文认为，《公约》对我国影响很重要的一方面在于，在这40年间，受国际局势、国内发展和《公约》的共同影响，我国逐步确立和深化了自身的海洋观念，并不断以更新的海洋观念践行海洋实践。在《公约》生效的20世纪90年代，党的十四大报告强调要“保卫国家领土、领空、领海主权和海洋权益，维护祖国统一和安全的神圣使命”；2010年在党的十七届五中全会上我们首提“坚持陆海统筹”；2012年十八大报告明确主张“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”；2013年10月，国家主席习近平在访问东盟国家期间提出了共建“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，这既是对“陆海统筹”的践行，也与当时包括《公约》在内的国际海洋法律秩序的发展密切相关，受到了国际社会的高度关注。2019年，中国首次提出构建“海洋命运共同体”理念，展现了我国对全球海洋治理问题的根本认知。可见，中国这些年从战略上高度重视海洋，不断以全球视野和世界眼光更新海洋观念、海洋战略和海洋话语，这既是中国结合国情和世界形势的“因势而动”，也是包括《公约》在内的国际海洋法对我国的重要影响。

海洋观念的更新与变化，在国内层面体现为我国出台了众多涉海法律和政策，以法律、法规、条例、规定、办法、通知、意见、措施等不同载体，规范着海洋经济、海洋外交、海洋军事、海洋权益、海洋科学技术等诸多方面；在国际层面则体现为我国涉外海洋合作经历了从 “请进来”和“走出去”并举，到“主动引领合作”，再到“参与全球治理”的历程。尤其是自2013年以来，我国高度重视周边国家的区域海洋事务，依据《公约》提出了很多海上合作与治理的方法，运用国际法和《公约》来处理海洋事务以及与周边国家的海洋关系，推动《南海各方行为宣言》的落实，积极开展《南海各方行为准则》的谈判，履行《公约》“闭海和半闭海合作义务”，管控争议，共同维护周边地区和平、稳定与繁荣。

中国在时代潮流、国家需求和国际海洋法律秩序演变发展的多向推动下，不断更新和完善海洋观念，恪守《公约》精神，严格履行《公约》义务，积极开展海洋国际合作，尽己所能支持其他发展中国家海洋能力建设。在《公约》开放签署40年之际，站在建设海洋强国、促进海洋可持续发展和构建“海洋命运共同体”的战略高度上，中国已经在为推进海洋国际合作，解决新时代海洋问题筹划“中国方案”。

3.3应对《公约》挑战的中国方案

要切实解决《公约》面临的问题，国际社会提出了全球海洋治理机制。一些研究也提出或可利用《公约》修正条款，召开《公约》审议会议，重新修订《公约》等等，然而，《公约》发展到今天，并非一蹴而就。《公约》所处的时代背景、设计的框架理念、精心安排的谈判和立法技术、体现的政治权衡等多种因素，共同使《公约》取得了广受承认的地位。在单边主义和保护主义有所抬头，并且越来越多地影响到国际合作的时代背景下，修订《公约》或者重新谈判一个新的海洋法公约，只能是理论探讨与前景展望，将面临重重的可行性阻力，既可能吸引不了众多国家的支持，还可能破坏现有文本达成的微妙平衡。故此，中国推动解决《公约》挑战行之有效的路径不仅是参与全球海洋治理，还应更为坚定地维护《公约》和现行国际海洋法律秩序，在联合国等多边平台内推进包括《公约》在内的海洋法的发展，注重增强我国“海洋命运共同体”话语的国际影响力。

（1）坚定维护《公约》和现行国际海洋法律秩序

虽然《公约》对中国有过消极的影响，但是《公约》的普遍性和影响力以及中国作为负责任大国等因素，决定了中国难以作出退出《公约》的决定。另外，从国际政治的遵法信誉和规范领导力角度来看，一个国家加入特定规则的时间长短将会影响其信誉的构建。中国作为《公约》所建立的海洋法制度的自始至终参与者，要坚定维护《公约》这一体现多边性质的法律秩序基石，要在《公约》已经建立起来的整体法律框架内平衡地推动海洋法的发展。

国际海洋法并非一个封闭的法律体系，解决海洋法中的诸多具体问题仍需诉诸一般国际法和其他国际法规则。正如联合国大会“海洋和海洋法”的秘书长报告称，“有关海洋所有活动的国际法律制度包括一系列多方面的全球、区域和双边法律文书，以及在《公约》总体法律框架内通过的国内法律和条例。”《公约》不是国际海洋法的全部，也不能等同于国际海洋法，《公约》的“海洋宪章”美誉不应过分夸大。我国应对《公约》面临的挑战，不但要坚定维护《公约》，着眼解决《公约》当前的问题，还要致力于在海洋法的每一个构成部分中有所努力，推动完善现行的以国际法为基础的国际海洋秩序。

（2）继续在联合国等多边平台上推进《公约》和海洋法的发展

第一，中国可继续深入和创造性地参与海洋领域的国际重要立法进程。以《BBNJ协定》谈判为例，该谈判从启动至今也已历经多年，同样由于各方利益不同且立场倾斜较明显，各国在划区管理工具、环境影响评价、争端解决机制等问题上难以达成一致。中国自2006年起就在联合国积极参与 BBNJ 议题的各项会议，并在预备委员会会议和正式谈判中，通过大会发言和提交立场文件等方式充分表达了意见和观点。在目前《BBNJ协定》仍陷入谈判僵局的情况下，中国可进一步设计规则倡议条款以及与之相匹配的制度，推动《BBNJ协定》谈判形成共识的同时，关联解决《公约》的相关问题。例如，根据学者的介绍，中国代表团在参加 BBNJ 政府间谈判以及 2021 年会间线上谈判期间，曾经就《BBNJ 协定》建言，希望能在“序言”部分纳入如下表述：“决定加强国际合作以共同应对海洋领域的挑战，顾及国际社会的整体利益和需要，从而建设人类命运共同体。”这一提案和建议是中国提供话语型和方向型规则影响力的良好示范。进一步地，中国可在相应的条款谈判中，借鉴我国在气候变化领域的“双碳”承诺，以“承担采取特定行为义务”的方式提出倡议条款，激励其他国家的赞同、参与和合作。再如，气候变化和海平面上升给海洋环境和生物多样性等带来了挑战，中国可在《BBNJ协定》谈判中通过推动一些有利于生物多样性的综合管理方法，在《BBNJ协定》下建立多边国际合作平台，促进不同国家间的信息分享和海洋技术转让，保护海洋在气候变化下的复原能力，推动《公约》挑战在《公约》框架下得到初步解决。

第二，中国应加强参与国际海事组织等多边国际平台的规则商议进程。《公约》是一份“一揽子”协议，很多条款较为模糊抽象，一直由多个国际组织制定的规则与标准补充和完善。如前述，国际海事组织与《公约》关系密切，在过去40多年极大地推进了海洋法的发展。根据国际海事组织秘书处的研究，国际海事组织框架下的《1972年国际海上避碰规则公约》《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》《1979年国际海上搜寻救助公约》《1973年国际防止船舶造成污染公约》等公约和规章，影响力广泛，属于《公约》项下的“一般接受的国际规章”，与《公约》有所交集、互相补充。另外，在一些《公约》暂无规制的事项中，国际海事组织、区域渔业管理组织等多边平台，也正在制定一些相关的法规和最佳实践指南。

就中国而言，要在这样的多边平台国际规则制定中争取话语权，一是不能轻易退出《公约》，损害自身久经积累的国际信誉，二是需要主动选取和提出议题，并在早期阶段争取到更多国家的支持。以参与国际海事组织的“造法”进程为例，根据《国际海事组织公约》第2条和第15条，国际海事组织可以起草文书的范围广泛，不局限于《公约》的授权和《公约》的范围，有学者批评国际海事组织正在扩张其“暗含权力”。且其条约制定平台不仅在成员国大会上，下属的各个委员会均可自行起草草案文本或者商定由成员国提出草案文本。我国可以就新规则制定或规则修改向国际海事组织大会、国际海事组织海上安全委员会和海洋环境保护委员会等不同委员会提供动议，参与辩论，推进建议和草案的产生与协商。就具体的领域而言，海洋法需要解决气候变化、海平面上升和无人自主技术海上应用带来的新挑战，也要填补海洋环境保护、海洋生物多样性保护、深海海底采矿监管、海洋渔业过度捕捞、航运碳排放等方面的法律空白。在这些领域中，中国作为一个海洋大国，应采取积极主动的措施，寻求机会影响规则辩论和规则制定。

总之，联合国等多边平台的重要作用已在全球海洋治理中凸显。随着近年联合国大会审议的海洋议题日益增多，联合国大会作为当前国际“造法”的主要平台，其重要性有所上升。我国不仅要更为积极地参与联合国框架下的全球海洋治理进程，包括《公约》缔约国会议、海洋法和海洋事务非正式磋商进程、国际海底管理局勘探和开发规章制定等，还应密切关注联合国及其专门机构中各项海洋法律制度的演进和发展，提出海洋议题，在海洋议题最初形成的阶段就密切跟踪，及时研判，提前寻找友好国家的支持和理解，影响后续规则的制定与发展。

3.4“海洋命运共同体”话语影响力的构建

全球海洋治理尤需理念先行。技术发展和环境变化已经超越了国家实践，海洋法的发展也已经超越了传统以习惯国际法为主，或者编纂已有国家实践以推动海洋法发展的时代。除了在制度层面关注议题设置以外，我国仍需在宏观层面提升国际法话语、理念的影响力，这将直接有助于提升规则制定能力。

“海洋命运共同体”是有效引领全球海洋治理的前瞻性理念，与现代海洋法的精神一脉相承。推动有效的国际合作，其中非常重要的方式之一就是让世界理解中国的理念和中国的“声音”。自2019年中国向世界提出“构建海洋命运共同体”以来，国内学术界已就海洋命运共同体的内涵、法理基础和构建路径等议题展开了充分的讨论，但考虑到话语跨文化国际传播的特点与规律，我们需进一步增强“海洋命运共同体”的国际理解与国际影响。为提升“海洋命运共同体”的话语信息量和话语解释力，本文认为，可以重点结合“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”的表达，加强对外阐释与对外传播。

2022年2月，中国在由法国主办的 “一个海洋”峰会上提出，中国将同各国一道打造“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”。“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”不但是“海洋命运共同体”的应有内涵，也与国际社会目前倡导的“一个海洋”和“海洋科学促进可持续发展十年（2021—2030）”（“海洋十年”）等行动有着异曲同工之妙。“海洋十年”是联合国教科文组织政府间海洋学委员会牵头制定的实施计划，于2017年由第72届联合国大会通过决议施行。“海洋十年”提出了七项海洋愿景，其中就包括建设一个清洁的海洋、一个健康且有复原力的海洋、一个安全的海洋等目标。这些目标与“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”有着同一性，但更容易为国际社会受众所理解和接受。因此，提升“海洋命运共同体”的话语影响力，可提炼《公约》内含的特点，结合“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”的表达，进一步增强其对外解释力。

一是“和平海洋”关乎世界各国安危和利益。近年来，全球海上安全问题有所变化。例如，一些国家扩大海上活动范围，加剧海洋资源的获取竞争，越来越多的中小沿海国逐渐意识到了其他国家在其专属经济区从事军事活动对其国家安全的危害。再如，近年全球海盗袭击等海上犯罪事件不断攀升。如几内亚湾的海盗日益猖獗，成为该地区面临的严重非传统安全威胁，并已演变为全球性公共安全问题。在应对海上传统和非传统安全问题上，各国存在广泛的共同利益，“和平海洋”追求一个稳定和安全的海洋环境，要求各国对海洋加以规范和管理，以利于海洋的可持续发展。

二是“合作海洋”是解决海洋问题的唯一出路。应对海上安全、海洋环境污染、海平面上升等诸多全球性问题，都需要更广泛的国际合作。气候变化带来的全球海洋鱼类资源分布和海洋生物多样性改变，同样需要各国的合作，尤其需要邻近国家之间的合作磋商，才能制定出更加符合各国和各地区实际需要和利益的实施方案。同样，《公约》下争端解决机制的有效运行也依赖于各国的相互对话与共同努力，而非“包装”诉讼，才能真正有效地和平解决争端。

三是“美丽海洋”是全球海洋治理的共同目标。人类生存得益于海洋，人类联通离不开海洋，人类发展必依靠海洋。全球性问题正在威胁海洋与人类的生存与发展，当今时代下海洋管辖与海洋自由的博弈将呈现不一样的图景。保护海洋生态环境，恢复海洋生态系统，共建美丽海洋，仍有待相关国际组织、各个国家和其他利益攸关方的协调与合作。

总之，国际法话语影响力的提升，须研究传播规律以及国外不同受众的习惯和特点，将己方表达和对方表达结合起来，以更加鲜明地展现中国理念。“海洋命运共同体”从全新视角阐释了人类与海洋和谐共生的关系，结合国际社会当前的海洋行动和海洋关切，对外表达为“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”，将更好推动中国与国际社会各方的融合，推动实现保护和可持续利用海洋这一全人类共同的任务。

四、结语

海洋是人类生存和发展的重要基础，是各国彼此联通的纽带。回顾《公约》通过和开放签署40年的历程可发现，《公约》是国际社会经过长期谈判取得的成果，较均衡地反映了各方关切，为现代国际海洋秩序奠定了法律基础，是在海洋领域解决新问题、处理新挑战的重要依据。然而，《公约》存在诸多不足和缺陷，并未穷尽关于海洋权利义务的所有事项，解决海洋法中的诸多具体问题仍需诉诸包括习惯国际法在内的一般国际法和其他国际法规则。《公约》在不同的发展路径和发展方向上都还必须考虑不同国家的利益，依然充满着海洋管辖与海洋自由，发展中国家与海洋大国的博弈与互动。技术的发展、自然环境的变化、科学认识的提高和地缘政治的变化都为中国和国际社会参与全球海洋治理提供了机遇和挑战。

《公约》“海洋宪章”的美喻不应过分夸大。《公约》究其本质依然是一项条约，并不能代表或涵盖海洋法的全部内容，也难以应对日益增加的海洋挑战。《公约》规定了一套复杂且特点鲜明的争端解决机制，但近年来，《公约》下的国际性法庭或仲裁庭扩权倾向明显，解释和适用法律主观恣意，处理了越来越多不属于“《公约》解释或适用”的争端，既未尊重争端解决中国家同意原则，也表现出一定的司法激进主义。可见，《公约》及其争端解决机制的完善依然任重道远。

《公约》谈判是中国恢复联合国合法席位后参与的首个重要国际立法进程。《公约》对中国走向世界和推进中国式现代化有着重要意义。由于发展阶段等各种原因，中国在历史上的三次海洋法编纂进程中，都没有实质性地、深度地参与其中。当前，中国在海洋问题上经历了跨越式发展，正处在由海洋大国迈向海洋强国的关键历史窗口，我们必须抱持积极主动的思考与行动方式，坚定维护《公约》和现行国际海洋法秩序，实质参与《BBNJ协定》等新的国际立法进程，在不同层面上推进《公约》和海洋法的发展，促进全球海洋治理。在这一进程中，尤需要通过综合创新努力提升国际话语权，增强中国海洋方面重要论述的国际影响力，发挥感召力，推动国际社会共同构建海洋命运共同体。（作者：何田田 中国社会科学院国际法研究所副研究员，中国社会科学院海洋法治研究中心研究人员，法学博士）