上合组织将在全球战略格局中扮演更重要角色

撒马尔罕峰会开启上合组织新阶段

自2001年成立以来，上海合作组织稳步前行，现已发展成为涵盖26个国家的最具影响力的综合性区域组织。国际舆论高度关注在乌兹别克斯坦撒马尔罕举行的上合组织成员国元首理事会第二十二次会议。这是上合组织历史上出席领导人最多、成果最为丰硕的一次峰会，为步入第三个十年的上合组织开启了新阶段。

中国是上合组织创始成员国，中国国家主席习近平出席了撒马尔罕峰会，并应邀对哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦进行国事访问。这是习近平主席在新冠疫情发生以来首次出访，意义重大。习主席深刻总结上合组织的成功经验，就推动上合组织未来发展提出重大倡议主张。

站在新起点上，上合组织面临哪些新形势、新任务？将如何继往开来，积极应对内外挑战，努力开创新的发展局面？本期“封面话题”聚焦于此，通过对上合组织秘书长张明进行专访和邀请几位专家学者撰文，为读者勾勒基本图景。

——编者手记

新阶段、新议题

撒马尔罕峰会对与会各国均具有重要意义，是各方调整外交布局、进行政策宣示的契机。峰会是在特殊国际背景下召开的。从全球层面看，百年变局、世纪疫情、局部冲突等的影响累积叠加，世界进入更加激烈的动荡变革期，人类社会站到又一重要“十字路口”。地区层面看，美国从阿富汗撤军后留下安全“黑洞”，中亚地区发生一系列政治动荡，大国博弈和集团对抗导致矛盾不断升级，各国国内发展承受越来越重的外部压力。面对前所未有的严峻挑战，上合组织需要做出有力、有效回应，成为维护和促进地区发展与安全的重要力量，推动着多极化进程和国际关系的民主化。

随着新一轮扩员正式启动，以及中东大国伊朗成为第九个成员国，上合组织的面积、人口、资源更加可观，经济潜力不断提升，合作的地理空间从中亚、南亚延伸至西亚，可讨论的议题将明显增多，而且不可避免地要在未来全球战略格局当中扮演举足轻重的角色。

20世纪90年代前半期，为了解决苏联解体遗留问题，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦达成边境地区相互信任和裁军协议，促成1996年“上海五国”机制的建立。上合组织是在“上海五国”机制基础上演变而来，于2001年6月15日在上海正式成立。如果说在“第一个十年”发展期，上合组织的主要任务是机制建设，为多边合作奠定政治和法律基础，那么在“第二个十年”发展期，上合组织就更重视在中亚地区发挥影响，成员国借助多边平台落实一系列重大外交倡议，其中影响最大的则是中国的“一带一路”倡议和构建地区命运共同体主张。

在“第三个十年”发展期，上合组织面临的任务是在国际变局中更加有效地维护地区稳定，塑造新的力量中心，为完善全球治理作出贡献。因此，从撒马尔罕峰会议程看，与全球问题相关的合作共识越来越多，维护国际粮食安全、国际能源安全、应对气候变化及维护供应链安全稳定多元化等多份声明和文件的发表反映出上合组织功能的变化与提升。

从《撒马尔罕宣言》中可以看出，新形势下成员国关注的议题与发展和安全密切相关，提出了更为广泛的合作目标与方向，以促进更加公正有效的国际合作，实现经济可持续发展。《宣言》指出，成员国在当前国际和地区问题上立场相近或相同，重申坚持以公认的国际法原则、多边主义，平等、共同、综合、合作、可持续安全、文化文明多样性为基础，在联合国中心协调作用下通过各国间平等互利合作，构建更具代表性、更加民主公正的多极世界秩序；基于《上合组织宪章》原则，反对通过集团化、意识形态化和对抗性思维解决国际和地区问题，坚持统筹应对传统和非传统领域安全威胁和挑战。各方还重申，共同推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系和人类命运共同体具有重要现实意义。

9月15日至16日，上海合作组织成员国元首理事会第二十二次会议在乌兹别克斯坦撒马尔罕举行。

新挑战、新任务

欧亚地区地缘政治形势的复杂变化，给上合组织发展带来一系列新的难题。2月24日，俄罗斯宣布对乌克兰发起“特别军事行动”。从长期看，乌克兰危机将根本改变现有国际经济和安全格局。发生在乌克兰的局部冲突虽然在上合组织版图之外，但成员国对此采取了“冷处理”的立场，使得这一传统安全的重大挑战没有“外溢”到欧亚大陆腹地。但对于冲突给很多领域带来的巨大冲击，特别是政治和经济方面的，上合组织仍需要及时做出反应，以维护成员国的共同利益关切。

尽管上合组织一再明确不会成为军事政治同盟，坚持奉行不对抗、不针对第三方原则，但一些西方国家仍固守冷战思维，热衷零和博弈，污蔑上合组织“可能成为对抗西方地缘政治工具，安全职能也在发生明显变化”。与此同时，美西方加大了在中亚、南亚和西亚的渗透和干预力度，出台新版“印太战略”，推动北约“亚太化”，这导致上合组织内部也出现了政策和行动上的分化，上合组织要在关键领域和问题上达成一致更加困难，有成员国甚至准备与上合组织的集体行动拉开距离，保持所谓“平衡”。面对扩员后的新局面,如何巩固和提升上合组织凝聚力是非常现实的问题。上合组织应凝聚共识，加强务实合作，不断丰富发展成果，完善规则和制度制定，从而在应对外部挑战方面形成真正合力。

上合组织成员国之间在实力和国情上有着巨大差异，开展区域合作面临现实的困难和障碍。这些差异有的是历史形成的，如文化传统、宗教信仰、生活习俗等；有的是现实存在的，如资源禀赋、政治制度和经济结构、产业竞争力等。这些差异构成了上合组织的一个鲜明特点，成员国虽然不多，但体量大小悬殊，有着多样性和特殊性。上合组织开展多边合作时不能忽视这些情况，还要尊重和照顾不同成员国之间的差异。

2021年9月23日，“和平使命-2021”上合组织联合反恐军事演习在俄罗斯奥伦堡州东古兹靶场举行。

中亚国家更加看重

上合组织创始成员国为中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国。作为创始成员国，中亚国家是上合组织多边合作的积极参与者和推动方，非常看重上合组织带来的战略和政治“收益”，包括中国及其他成员国的经济投入。在中国的“一带一路”倡议、俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”中，中亚地区战略地位的重要性不言而喻。

独立30多年来，中亚国家在体制建构和经济转型方面不断做出新的探索，取得不小的成绩，但与此同时，中亚国家又在复杂形势下表现出社会“抗震力”不强，内部矛盾频发的问题。从严重的政治危机到激烈的边界冲突，从极端势力的蔓延到阿富汗问题带来的影响，中亚始终处于多种安全挑战乃至风暴的“旋涡”中。为了发展经济和稳定政局，中亚国家纷纷出台系统性的改革计划和长期发展战略，尝试开展地区国家间的密切合作，但其成功离不开大国主导的多边框架的支撑和帮助，因此既与中国、俄罗斯、印度等上合成员国加强协作，也与美国、日本、欧盟等方建立多组“5+1”机制。

现阶段，上合组织对中亚国家来说是多边合作的优先选项。上合组织的优势在于能够根据中亚国家的实际情况确定合作优先方向，赋予中亚国家平等地位和足够尊重，为中亚国家在巩固国家独立和维护良好环境方面提供最直接的帮助。作为内陆国，中亚国家要借助上合组织尽快发展本国经济，克服对外交通不便带来的困难，实现产业链的升级和供应链的稳定，避免过分依赖资源开发，而在上合组织框架中，与中国的合作有利于其经济的长远发展。西方在中亚的投入则更看重短期收益，还附加苛刻的政治条件。

中俄印三边合作需要内生动力

在上合组织中，中国、俄罗斯和印度的综合国力最强，在地区乃至全球事务中都能够发挥重要作用。按照俄国际政治学者的设计，中俄印三国在欧亚大陆上建立稳定的合作框架，就可以与美国及西方的海洋霸权“分庭抗礼”，形成新的战略平衡。一方面，上合组织成功地使得中俄印三边合作有了地缘和机制上的依托及保障；另一方面，因在地区战略和利益关切上难以完全契合，三个大国要共同打造具有行动能力的多边框架，还需要找到强劲的内生动力。

撒马尔罕峰会上，成员国元首们对国际和地区形势的判断是比较接近的，对基本的合作原则也没有异议，但在具体路径和未来目标选择方面却有所不同。印度不愿参与“一带一路”倡议，对俄罗斯提出的合作规划也不赞成，刻意表现出其在多边机制中的“独特性”。撒马尔罕峰会后印度接任上合组织轮值主席国，这对上合组织发展势头会产生何种影响有待观察。不过，印度非常看重自己的经济利益和外交自主性，同样不愿追随西方制裁俄罗斯，反而从俄增加能源进口，不支持美西方对俄能源设置“价格上限”，还积极与俄扩大本币结算比例。中国也是印度最大的贸易伙伴之一，加强与中俄的多边合作对印度也有很强吸引力。

上合组织未来如何发展

展望上合组织未来的发展，正如习近平主席在出席此次峰会小范围会谈时所强调的，要坚持弘扬“上海精神”，巩固团结合作；坚持战略自主，维护地区稳定；坚持普惠包容，推动发展合作；坚持推进扩员进程，完善组织机制建设。

着眼上合组织的长远发展，中方在理念上提供“中国智慧”，在行动上作出“中国贡献”。习近平主席深刻阐述提出全球发展倡议、全球安全倡议的要旨所在，邀请各方共同参与落实。2023年中方将举办上合组织发展合作部长会晤、产业链供应链论坛、减贫与可持续发展论坛、友好合作论坛等活动，为上合组织发展积极打造新的引擎。中方愿在未来五年为成员国培训2000名执法人员，建立中国—上海合作组织反恐专业人才培训基地，强化各方执法能力建设。

新形势下，上海合作组织作为国际和地区事务中重要的建设性力量，要勇于面对国际风云变幻，牢牢把握时代潮流，不断加强团结合作，推动构建更加紧密的上海合作组织命运共同体。（作者：孙壮志 中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所所长、研究员）