数字货币全球治理的进展、挑战与建议
在数字货币领域，全球治理机构已经在加密资产风险识别与监管、全球稳定币监管框架制定、央行数字货币标准合作和加强跨境支付路线图等议题下展开治理活动。从当前进展来看，数字货币的全球治理面临着规则演进跟不上技术创新步伐、主要国家在治理中出现阵营分化、部分国家落实国际规则存在困难等挑战。我国应尽快构建国内数字货币规则体系，加强同西方国家的规则借鉴与沟通合作，联合广大发展中国家提升全球治理话语权。
一、数字货币的全球治理框架
理论上，全球金融治理可从宏观、中观和微观三个视角进行研究。其中，中观视角侧重于组织结构和规则体系，为在特定领域研究全球治理问题提供了具有操作性的方向，向上顾及全球治理的宏观理念，向下兼容全球治理的微观内容。因此，本文对数字货币全球治理的研究主要在中观层面展开。
现有全球金融治理框架分为三个层级，各层治理机构作为节点形成全球治理的网状体系，在数字货币领域共同开展治理工作。第一层是全球金融治理的核心平台，即二十国集团（G20）；第二层是全球金融治理的支柱机构，如金融稳定委员会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）和国际清算银行（BIS）等；第三层是具体领域的国际标准制定机构，典型的有BIS下设的支付和市场基础设施委员会（CPMI）和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证监会组织（IOSCO）、反洗钱金融行动特别工作组（FATF）等。通常情况下，G20负责提出具有全球重要性的数字货币议题，并交由支柱机构进行研究；如果发现确有进一步推进的必要，就由支柱机构组织国际标准制定机构在具体领域制定规则。
二、数字货币全球治理的议题及其进展
数字货币的全球治理主要围绕加密资产风险的识别与监管、全球稳定币监管框架的制定、CBDC的研发合作与标准制定以及加强跨境支付路线图四个议题展开。
图1 数字货币全球治理的基本发展脉络
一是加密资产的风险识别与监管。G20自2018年开始关注加密资产的风险和应对，当年的领导人峰会公报承诺将依据FATF标准对加密资产实施反洗钱和反恐怖主义融资（AML/CFT）监管。此后，FSB对加密资产展开研究，其在2018年的研究报告中指出加密资产市场风险可能通过信心效应、财富效应、金融机构风险敞口等渠道对金融稳定产生影响。在国际标准制定机构层面，FATF早在2015就发布了旨在将虚拟货币纳入其监管框架的指南，虚拟货币交易所成为重点受监管对象；2019年6月，新版FATF建议获得通过，监管范围从虚拟货币扩大至虚拟资产。IOSCO自2019开始研究加密资产交易平台的有关问题、风险和监管方法，涉及加密资产交易平台准入、参与者资产保护、市场诚信等方面。BCBS在 2021年提出加密资产风险敞口审慎处理办法，将加密资产分为两组、三类，对于以比特币为代表的第2组加密资产赋予1250%的最低风险权重。
二是全球稳定币国际监管框架的制定。G20自2019年“天秤币”被提出后开始重视全球稳定币相关议题，2020年的G20领导人峰会宣言更明确强调全球稳定币需要在所有法律、规则和监管问题完全解决后才能运作。在G20授权下，FSB从2019年开始研究稳定币的监管问题，在2020年针对全球稳定币安排提出十条高级别监管建议。IMF在2019年与七国集团（G7）和CPMI共同发布全球稳定币研究报告，系统分析了全球稳定币给公共政策和监管带来的挑战和风险，以及现有监管框架对全球稳定币的适用性。在国际标准制定机构层面，FATF在2020年指出稳定币可能被视为虚拟资产或传统金融资产，相关实体应承担AML/CFT义务；IOSCO认为稳定币具有受监管证券的特征，在2020年发布报告探讨了其现有原则和标准对稳定币安排的适用性；CPMI和IOSCO则在2021年研究了现有金融市场基础设施原则（PFMI）对稳定币安排的适用性。
三是中央银行数字货币（CBDC）的研发合作与标准制定。CBDC因主权明晰、监管框架相对明确，并非全球金融治理关注的紧迫议题，相关治理工作主要由BIS承担。BIS自2020年开始与主要国家展开CBDC合作项目，共同研究CBDC标准。2020年1月，G7中的6个国家央行（不含美联储）宣布合作开展数字货币研究，并与BIS成立CBDC研究小组，共同探讨CBDC在各自辖区内的潜在应用场景，以及共享CBDC技术性课题的知识和经验。2020年10月，BIS与G7国家央行（含美联储）共同发布第一阶段合作报告，分析了CBDC的动力、价值、机遇与挑战，在此基础上提出CBDC发行的基本原则与核心特征，并对相关技术选择予以阐述。各参与方在报告中强调跨境支付的互操作性在CBDC初始阶段就应予以考虑，并表示将就此展开协作。
四是加强跨境支付路线图。2020年，G20领导人峰会宣言强调加强全球跨境支付安排的必要性，要求FSB与其他国际治理机构共同开展“G20关于加强跨境支付的路线图”工作。FSB、IMF和BIS等全球金融治理的支柱机构均参与到此项工作中。FSB负责路线图制定并协调各方贯彻落实路线图。2020年，FSB先后向G20提交了第一、三阶段报告。在其设定的时间表中，全球稳定币模块的工作将于2023年6月前完成，CBDC模块的工作则将于2022年12月前完成。IMF在2020年针对全球稳定币和CBDC的跨境使用展开研究，2021年又与BIS创新中心、CPMI和世界银行共同向G20提交CBDC在跨境支付中应用的报告。作为支付基础设施的国际标准制定机构，CPMI在2020年完成了该议题下第二阶段报告，未来还将同其他国际标准制定机构一起执行FSB设定的具体工作计划。
三、数字货币全球治理面临的挑战
从当前数字货币全球治理进展来看，技术发展日新月异、大国博弈激烈展开、新型受监管主体涌现都给治理工作带来一定挑战。
第一，数字货币国际规则演进跟不上技术创新步伐。一方面，数字货币的潜在经济影响广泛，涉及的治理内容和流程复杂，制约了全球治理的演进效率。作为新兴事物，数字货币全球治理工作需要经过三个环节。一是审查现有规则的适用性，具体包括梳理现有规则、确定其中可适用的规则、找出现有规则的不足和差距等一系列流程。二是在现有规则未涵盖的领域制定新规，这又要经过开展调查研究、撰写咨询报告、征求反馈意见、完成最终报告等流程。三是根据成员国落实新规的情况修改、调整规则，这涉及与成员国开展广泛沟通、指导并最终调整规则的工作。另一方面，全球治理机构很难及时预见数字货币创新的潜在巨大影响，从而贻误数字货币的国际规则制定工作。全球治理机构缺少与处于创新前沿的私人企业的联系机制，因此难以对数字货币技术发展趋势做出准确判断，这不仅导致私人数字货币领域的全球治理工作滞后，也会延误CBDC的治理进程。
第二，主要国家在数字货币全球治理中出现阵营分化。私人数字货币的治理主题在于应对风险，而各国由于在风险的应对和管理能力方面存在差异，对私人数字货币持有不同态度。西方国家能够较好地应对加密资产和数字稳定币创新过程中出现的风险，因而对私人数字货币大多采取允许发展、完善监管的态度。发展中国家金融市场起步晚，应对金融风险的经验不足，对私人数字货币主要采取禁止发展的态度以杜绝风险。凭借先发优势，西方国家在私人数字货币治理中可掌握更多话语权。CBDC的治理主题则在于标准制定，鉴于其未来可能在全球货币版图中以及在地缘政治背景下的重要作用，主要国家已经在CBDC标准制定上展开激烈博弈并出现集团化倾向。西方国家对中国率先推出的数字人民币（e-CNY）充满猜忌，已加紧在CBDC领域的合作，将国际标准制定作为主要合作目标。
第三，数字货币全球治理工作的落实存在困难。由于新型服务提供商的出现以及数字货币业务边界的扩展，数字货币治理新规有必要囊括新的受监管实体，并向“基于活动”（activity-based）的监管理念转变，这使一些监管水平较低的国家在落实相关规则时面临困难。目前数字货币国际规则多在研究和制定过程中，进入落实阶段的主要是FATF针对加密资产的AML/CFT监管建议，其中第三方服务提供商（如加密资产交易所）是监管重点。然而，不少发展中国家尚未建立起针对第三方服务商的规章制度，难以有效落实FATF建议。而且，第三方服务提供商通常是网络运营公司，在许多司法辖区开展业务时并不存在运营实体，这给一些政府确定其管辖的第三方服务提供商造成困难。许多服务提供商采取分散化运营方式，没有明显的“总部”所在国，因而更加难以界定其业务所在国之间的监管责任。
四、中国参与数字货币全球治理的建议
首先，尽快构建国内数字货币监管体系，为我国参与数字货币全球治理提供支持。面对日新月异的数字货币技术，我国需要对数字货币发展趋势做出准确研判，据此确立我国的数字货币发展战略。这需要公共部门与私营部门加强合作，形成良性互动。企业是数字货币生态体系的参与主体，站在数字货币创新前沿；公共部门有必要充分听取代表性企业的意见，以准确把握数字货币发展方向，同时在制定发展战略时考虑企业诉求，帮助企业更好地培养创新优势。基于国内发展战略，相关部门可逐步确立我国数字货币的规则体系。短期内，尽快完成国内现有规则的梳理工作，找到空白与差距；长期内则应适时出台数字货币新规则。
其次，主动借鉴西方国家的数字货币治理经验，加强与西方国家的沟通合作，避免在数字货币全球治理中出现不利于我国的分化局面。一方面，主动学习他国先进经验可助我国提高数字货币监管能力，使我国在数字货币全球治理中更易与西方国家达成协作。数字货币技术起源于美国，西方国家在应对数字货币创新风险的过程中已经积累起一定的监管经验，值得我们借鉴和学习。另一方面，加强与他国沟通合作可助我国在国际上释疑增信，避免西方国家因对e-CNY的猜忌而在CBDC国际标准制定中孤立我国。譬如，中国人民银行及其他“多边央行数字货币桥”（mBridge）项目的参与方可共同向G7国家央行开放合作，也可以主动了解和参与BIS与G7国家央行开展的CBDC合作项目。
最后，在数字货币全球治理中展现大国风范，帮助发展中国家解决治理困境，提升发展中国家在数字货币全球治理中的话语权。我国作为主要全球治理机构的成员，在参与数字货币全球治理时应广泛了解发展中国家的诉求，注重代表发展中国家的利益；主动了解发展中国家落实数字货币治理规则时遇到的困难，呼吁全球治理机构提供解决方案。而且，联合更多发展中国家的力量，也有助于提升我国在数字货币全球治理中的话语权。相比发达国家，我国对数字货币风险的态度与广大发展中国家更为相似，我国在数字货币国际合作中采取的平等互利态度也更容易为发展中国家所接受，因此团结发展中国家可缓解我国在数字货币全球治理中的不利地位。（作者：宋爽 中国社会科学院世界经济与政治研究所，国家全球战略智库国际金融研究室助理研究员；熊爱宗 中国社会科学院世界经济与政治研究所，国家全球战略智库全球治理研究室副主任、副研究员）