欧洲政治精英对华认知的共识、分化与应对——基于欧洲中国事务智库联盟（ETNC）年度报告的分析
在国际形势严峻复杂、中美战略竞争加剧的大背景下,维护中欧关系战略稳定的重要性急剧上升。与此同时,随着贸易保护主义、单边主义、去全球化等思潮的涌现升级,中欧关系更是被外界赋予了提振全球经济复苏信心,推动全球治理民主化的期望。然而,近年来欧洲对华政策中的消极面不断上升,对华疑虑和防备明显增多,中欧关系复杂性日益凸显。2021 年 9月欧洲议会表决通过的《新欧中战略报告》 中将中国同时定位为“合作和谈判伙伴冶“经济竞争者冶和“制度性对手冶 ,这种负面认知损害了中欧关系的信任基础,阻碍了中欧关系的健康发展。在欧洲对华认知和公共舆论形成的过程中,各国政治精英起着重要的引领和塑造作用。这些精英的观点和立场驱动着欧洲各国的对华政策,促成其政府对华内政外交的具体举措,建构中国在欧洲的国家形象并引导着民众对中国的认识 。因此,准确研判欧洲政治精英对华认知的倾向和走势,既能为分析欧洲各国对中国的战略认知、政策取向和舆论走向提供必要的依据,也能为中国的应对提供重要启示。本文将以多家欧洲主流智库组成的“欧洲中国事务智库联盟冶 (ETNC)为分析对象,通过文献计量和文本分析的方法揭示欧洲各国政治精英对华认知的演变过程、一致观点和差异分歧。在百年未有之大变局加速演变的背景下,对这些问题的回答将有助于理解欧洲政治精英看待中国的方式,从“镜中我冶的视角反思中欧关系面临的挑战,同时有助于研判欧洲对华政策的未来走向,提升我国战略预判的有效性与针对性,从而更好地维护国家利益与国家安全。
1、研究对象及文献概况
1.1 作为欧洲政治精英代表的欧洲中国事务智库联盟(ETNC)
作为各国智力资源集中汇聚的思想阵地,现代智库凭借其在政府决策链中的特殊地位活跃于政治舞台,并积极在国际安全、经贸、科技、能源、环境与可持续发展等热点议题中为本国政府建言献策,成为塑造内外政策和社会舆论的重要力量。欧洲中国事务智库联盟(The European Think-Tank Network on China, 以下简称 ETNC)成立于 2014 年 11 月,由西班牙著名智库埃尔卡诺皇家研究所(Elcano Royal Institute)和法国国际关系研究所(Ifri)倡议发起,如今已经发展成为全欧洲最大的专业性智库联盟网络,几乎囊括了欧洲所有的顶级智库和涉华研究机构 。目前 ETNC 共有20 所成员机构,其中有 10 所进入了美国宾夕法尼亚大学全球智库研究项目( TTCSP) 全球排名的前 150名[4],研究实力极为雄厚(见表 1)。从研究专长来看,其中既有英国皇家国际事务研究所(Chatham House)、法国国际关系研究所 ( Ifri)、荷兰国际关系研究所(Clingendael)这样的顶尖国际问题智库,又有瑞典中国中心等专门性中国研究机构,还有布达佩斯考文纽斯大学这样的综合性高等院校,无论是在国别分布、机构类别还是研究倾向方面均具有广泛的代表性。表 1 进入全球智库排名前 150 位的 ETNC 成员机构
1.2 ETNC年度报告的基本情况
欧洲中国事务智库联盟(ETNC)致力于从政策导向的角度研究中国,尤其关注中欧关系和中国外交。自 2014 年成立以来,ETNC 每 6 个月举办一次专题会议,每年发布一份长篇专题报告,迄今已发布了 8 份正式报告(见表 2)。每年的报告均紧跟中欧关系中的热点问题,其中除了欧洲整体视角的总论之外,更有价值的是各机构从本国视角所写的国别报告。这种“自下而上冶的分析方法不仅有助于保证报告的真实性和代表性,还能清晰地呈现欧洲政治精英对华认知中的趋同点和分歧点,因此是分析欧洲各国对华态度和政策走向的绝佳材料。从报告作者的情况来看,大部分学者都是本国的知名中国问题专家而且经常参加对华学术交流活动,例如西班牙埃尔卡诺皇家研究所高级分析员马里奥·埃斯特班曾作为外方嘉宾参加中国国务院发展研究中心于 2018 年举办的“丝路国际论坛冶、荷兰国际关系研究所高级研究员保罗·范·德尔普腾曾多次参加中欧智库对话和学术研讨会。作为欧洲政治精英中的典型代表,他们在报告中所反映出的观点具有较高的代表性,也会对各国政府决策和公众舆论产生较大影响。
2、ETNC年度报告的研究议题与对华认知
2.1 ETNC年度报告的议题演变
从研究议题来看,2015—2017 年 ETNC 报告连续三年以中欧之间的贸易、投资和“一带一路冶为主题,显示出欧洲政治精英对中国经济的高度关注。究其原因,主要是由于中国经济在短短几十年内实现了跨越式高速增长,不仅展现出强劲的消费能力和出口能力,还在全球金融、贸易、投资领域发挥着越来越大的影响力。因此,评估中国经济对全球经济格局的影响,寻求与中国经贸往来的具体政策成为了欧洲政治精英这一时期关注的重中之重。2018 年之后,欧洲政治精英关注的涉华议题发生了由经济议题向政治议题的明显转向,开始大量探讨中国崛起的地缘政治意义和中美博弈对欧洲的影响。可以看出,这一转向的时间节点与近年来全球地缘政治回归、中美竞争加剧等趋势基本保持了一致。2019年全球新冠肺炎疫情爆发之后,欧洲政治精英对华研究中的政治化和安全化程度明显加深,转而关注中国对欧洲的医疗援助与“口罩外交冶、欧洲对华依赖与脱钩等议题,在继续强调中欧关系重要性的同时得出了许多负面和批评的观点(见表 3)。
2.2 ETNC 年度报告中的对华共识
第一,对于中国崛起的国际政治意义,欧洲政治精英普遍认为中国崛起对自由主义国际秩序和全球安全产生了重大影响。多份报告指出中国与西方的竞争体现在技术、体制、意识形态等多个方面,是西方国家不可忽视的强大对手,这一认知与近年来欧盟各官方文件和公共舆论的对华定位高度一致。同时,中国外交风格的变化也引起欧洲政治精英的关注和不安,认为中国正在综合利用经济合作、文化教育交流、社交媒体等多种政策工具扩张中国在欧洲的政治和外交影响力。
第二,对于中欧关系,欧洲政治精英普遍认为中欧关系合作与竞争并存。从报告来看,尽管欧洲政治精英在价值观和意识形态领域视中国为“系统性竞争对手冶,但对中欧经济合作持较为务实和开放的态度。“欧洲国家不仅没有跟随美国对华经济脱钩,反而正在加强与中国的经济往来冶;“他们赞同美国提出的中国市场经济缺乏公平竞争环境和透明性等问题,但中国市场的潜力太诱人了;大多数欧洲国家渴望在不威胁国家安全的前提下尽可能扩大与中国的经济合作,参与一带一路、亚投行等合作机制并接受更多来自中国的投资。与此同时,ETNC 报告还强调欧洲需要防止对中国的“战略依赖冶和经济相互依存关系的“武器化冶,认为欧洲国家的对华思路不能“完全被经济逻辑主宰,体现出欧洲政治精英对中国高度重视又充满防备的矛盾心态。
第三,对欧洲自身的担忧和“集体无助感冶。随着中国全球影响力的日益增强,欧洲政治精英普遍感到中欧关系的天平不断向中国一方倾斜,双方的不对称性正在加剧。“中国在中欧关系里的主动性越来越大,而欧洲各国却因为缺乏政策协调和凝聚力而无法制定统一的对华政策冶;“欧洲各国的对华政策不仅分裂而且相互竞争,导致欧洲的相对影响力越来越弱。面对这样的现实,欧洲政治精英强烈呼吁各国加强内部团结,在对华政策上采取更为统一的立场,通过投资标准、贸易壁垒等防御性政策工具加强对经济主权的保护 。
2.3 形成以上对华共识的原因
一是欧洲内部政治生态的演进。近年来欧洲局势充满不稳定和不确定,全球金融危机、欧债危机和新冠肺炎疫情持续冲击各国经济,严重阻碍欧洲经济复苏进程。英国“脱欧冶、难民危机、恐怖主义、右翼民粹主义浪潮等等一系列危机对地区安全和社会稳定形成严峻挑战,加剧了各国内部政治生态的分裂化与碎片化。俄乌冲突之后,欧洲各国的“不安全感冶急剧上升,形成空前团结的“反俄统一战线冶,欧洲整体社会舆论和政治风向呈现明显的反俄亲美趋势 。受到这些政治生态的影响,欧洲对中国的定位发生明显转变,直接影响了欧洲政治精英和社会公众的对华认知。
二是对中国快速崛起的强烈焦虑。欧洲的对华心理极为矛盾,一方面承认中国在全球范围内的政治和经济影响力,肯定双方在经贸、能源、气候变化、全球治理等领域的共同利益;另一方面担忧中国对西方意识形态、价值观和政治制度形成的“制度性挑战冶,对中国崛起存有强烈的防备之心。面对中国综合实力和国际影响力的稳步增长,内外问题的叠加使欧洲产生了强烈的“地位焦虑冶,对中国崛起引发的地缘政治变动极为敏感。这种焦虑不仅使欧洲在政策和舆论上加剧了对中国的防备,还导致欧洲政治精英的对华认知进一步政治化和安全化,在情感上明显拉远了与中国的关系。例如 2019 年新冠疫情爆发之后中国向欧洲多个国家提供医疗物资和设备援助,但部分智库学者却以怀疑和批评视角看待中国对欧援助物资,以政治化而非人道主义援助的视角解读疫情期间的中欧互动 ,这种认知偏差折射出欧洲政治精英对中国崛起极不适应和难以接受的心结。三是中美欧关系的复杂背景。欧洲政治精英对华认知的变化在很大程度上受到欧洲在国际权力格局中地位变化的影响,更难以脱离中美欧三角关系的宏观背景。近年来在中美全方位竞争和一系列内外危机的刺激下,“战略自主冶成为欧盟及其成员国不断强调的战略目标。欧洲不愿成为中美任何一方的“附庸冶,而是重新思考如何在日趋复杂的地缘政治环境中捍卫欧洲的利益和立场。欧洲政治精英逐渐意识到跨大西洋关系并不可靠,欧洲不但在安全方面受制于美国和北约,甚至可能被迫陷入维持美国霸权地位的错误斗争中;作为重要的利益伙伴和抗衡美国的主要力量,中国可以帮助欧洲捍卫“战略自主冶的立场,但限于政治制度、意识形态和价值观的差异,欧洲又始终不能在军事、安全、能源等战略领域信任中国。这种复杂心态使欧洲不愿在中美博弈中倒向任何一方,而是致力于寻求一种“平衡者冶的立场,欧洲政治精英的对华认知也必然充满矛盾和纠结。
3、ETNC 报告反映出欧洲政治精英对华认知分化
3.1 欧洲各国政治精英对华态度判断
如前文所述,ETNC 每年的报告都包括欧洲视角的总报告和各个国别视角的分报告。受到各国战略需求、现实利益、社会舆论环境、智库职能、研究者倾向等因素的影响,各国学者从本国视角所写的分报告中出现不少相互冲突的观点。这些迥异的主张一方面说明中国在欧洲精英眼中的形象高度多元化,另一方面也折射出欧洲公共舆论场中的竞争态势,体现出各国政治权力主体及主要利益集团在涉华议题上的迥异立场。在 ETNC 的 8 份报告中,共有 4 份报告要求参与机构明确表达对华态度。根据各国学者在分报告中所表达的观点,大致可以分为“积极正面冶 “相对正面冶“相对负面冶和“消极负面冶四种对华态度类型,按国别的分组统计情况见表 4。
根据上表的国别统计,对“积极正面冶 “相对正面冶“相对负面冶和“消极负面冶四种态度类型分别给予+2、+1、-1、-2 的赋值,就可以得出欧洲各国政治精英在相关年份和相关议题上对华态度的整体量化得分。
通过对数据的统计和分析,可以得出以下发现:第一,从整体得分来看,4 份报告只有 2018 年报告的对华态度总分为正数(3 分),近三年报告的对华态度总分则分别为-2 分、0 分和-4 分,对华持负面态度的国家数量也持平或超过了持正面态度的国家总数,说明欧洲政治精英的对华态度和认知正在出现集体负面转向。4 份报告中 22 个国家的对华态度得分均值为-0. 14 分,表明近年来欧洲对中国持总体客观中立但轻微偏负面的态度。
第二,从国别得分的情况来看,22 个欧洲国家中共有 10 个国家对华态度总分为正数,其中得分最高的国家是葡萄牙、希腊与匈牙利;11 个国家对华态度总分为负数,得分最低的国家为德国。从地理分布上看,中南欧国家(葡萄牙、意大利、希腊)得分相对较高,对华态度较为务实积极,而北欧国家(瑞典、挪威、丹麦)对华态度则相对负面,尤其是在意识形态和价值观方面北欧国家对华的负面认知十分突出(见图 1)。这些态度倾向也与近年来欧洲各国对华政策取向和双边关系的走势基本一致。值得注意的是,作为欧盟核心力量的法国和德国在对华依赖、中国在欧洲影响力等议题上的认知均以负面为主,体现出法德两国政治精英要求保护欧洲经济主权、增强欧洲战略自主的强烈呼声,也说明中国需要更加重视法、德等核心大国在中欧关系中的作用。
图 1 ETNC 年度报告中各国对华态度得分(按国别)
3.2 欧洲各国政治精英对华认知出现分化的原因
一是立场和利益考量不同。尽管各国在欧洲价值观等问题上立场一致,但出于战略需求和实际利益的差异,欧洲各国在对华具体议题上存在较大的反差乃至矛盾。例如作为欧洲主导力量的德国在对华政策上处于两难窘境,密切的经贸往来及意识形态和价值观冲突增加了德国处理对华关系的难度。因此德国倾向于将防范制衡中国的理念隐藏在欧盟集体行动之下,极力拉拢法国以寻求利益和影响力最大化。法国一贯具有独立自主的传统,在国际秩序变革和世界多极化上与中国理念相近,同时还十分重视巴黎在欧元区内人民币交易的金融中心地位和中国对法直接投资的问题。因此,尽管法国同样积极倡导欧洲战略自主并顺势同德国合作,但两国在对华贸易、华为 5G、网络安全等许多关键领域并不能达成完全共识。在对待“一带一路冶、“中国—中东欧合作机制冶 等问题上,各国的立场同样存在较大分化,迥异的利益需求决定了欧洲政治精英对华认知必然存在分化和差异。二是受到各国国内政治生态的影响。内政是外交的延续,各国国内政治生态的导向深刻影响着本国政治精英对华认知的变化。当前西方各国政治极化现象加剧,国内政治生态日益复杂,加速了各国政治精英对华认知的多样化和复杂化。2021 年 12 月德国社民党、绿党和自民党联合组阁的“红绿灯冶政府上台,三党的政治立场分属中左翼政党、左翼政党和中右翼政党,政治立场异同形成的张力决定了德国政治精英的对华认知受到各种影响因素的反复拉扯。在匈牙利,欧尔班政权一贯以对华友好著称,总理欧尔班·维克托曾多次表达对中国政治制度的赞赏,认为中国高效的行政体制与欧盟冗长复杂的决策程序形成鲜明对比。2021 年 4—6 月匈牙利连续三次否决欧盟涉华声明,也导致匈牙利在对华人权问题上受到来自欧盟的强大压力。从报告来看,匈牙利国内精英对华态度明显正面,在对华贸易、新冠肺炎疫情、人权与价值观等多个议题上持相当积极的看法。
三是受到各国历史遗产和政治传统的影响。从整体上看,传统的欧洲民主国家( 如法国、德国、丹麦、瑞典)比冷战后转 型 的 民 主 国 家 ( 如 匈 牙利、波兰) 更重视民主和人权等政治价值观,在这方面的对华认知也更为负面。研究报告还指出,近现代以来各国的历史记忆深刻影响了本国政治精英对中西方意识形态差异的看法:例如葡萄牙对曾经的殖民历史深以为耻,因此十分强调尊重他国主权和多元化政治模式的重要性;冷战期间拉脱维亚等东欧国家的主权屡屡遭到苏联侵犯,使这些国家的政治精英反对以政治价值观为借口对别国指手画脚;希腊经常感到被大国操纵和控制,因此不愿向其他国家输出政治制度和社会模式。此外,对华关系中的历史记忆也对显著影响着各国政治精英的对华认知,塑造出欧洲舆论场上多元化的对华声音。
4、欧洲对华政策走向研判与政策建议
4.1 欧洲政治精英认知影响下的欧洲对华政策走向
从 ETNC 历年报告可以看出,欧洲政治精英对华认知的政治化和安全化程度正在加深,这既是欧洲战略焦虑和觉醒的结果,也体现了欧洲各国寻求独立自主,捍卫欧洲利益与价值观的强烈诉求。在这种认知的影响下,欧洲的对华政策可能呈现以下走势:第一,欧洲的对华政策取向将更具竞争性和冲突性。在“制度性对手冶的定位下,欧洲各国日益从地缘政治视角审视中欧关系,保护欧洲主权与利益的呼声几乎贯穿了对华关系的所有政策领域,从政治到经济,从产业到技术,从绿色到数据不一而足。与此同时,供应链和价值链的独立性与完整性、关键基础设施的自主性成为欧洲各国的首要关切,关键技术、关键基础设施、战略行业、战略价值链等概念不断在各国政策文件中涌现 。从欧洲近年来推行的经贸政策调整来看,无论是贸易救济工具升级、投资审查框架的快速立法、产业政策还是欧盟范围内 5G 政策的协调,对华竞争的意图都十分明显。第二,欧洲各国对华政策中的“欧洲化冶趋势可能向纵深发展。面对各国对华立场中的分歧,欧洲政治精英对所谓“中国正在将欧洲分而治之冶 的焦虑日益强烈,呼吁以“全欧洲冶的方式建立统一对华政策,发出“统一的对华声音冶。在政策层面,欧盟不断强调要以“全欧盟冶(whole-of-EU)的方式“传递欧洲对华团结一致的强烈信号。因此,各国可能在对华政策上面临来自欧盟层面的更大压力,被迫在某些对华政策议题上与欧盟保持统一立场。另一方面,个别国家与中国的双边关系冲突也可能传导和扩大至欧洲层面并对中欧关系造成冲击,例如 2021 年立陶宛与中国围绕台湾问题的冲突升级为欧洲与中国之间的外交议题,在某种程度上“绑架冶 了欧洲各国的对华政策议程,对中欧关系构成新的挑战。
第三,欧洲将在中美欧关系的背景下寻求对华政策独立性。2021 年拜登政府执政之后,欧洲与美国在安全、技术、贸易、人权等领域加强了对华政策协调,但欧洲政策界的对华认知、定位以及战略取向与美国并不完全一致。美国的全球霸权目标与欧洲战略自主之间存在结构性矛盾,双方安全、经济利益的不对称决定了欧洲不会完全追随美国。欧洲政治精英普遍认为与中国保持广泛的经贸交往对捍卫欧洲的独立和力量至关重要,欧洲应当“战略自主冶的背景下继续寻求相对独立的对华政策,在重点议题领域灵活与中国合作, “在多面性中寻求平衡冶也将成为欧洲对华政策的主基调。
4.2 中国的战略应对与政策建议
展望未来,中欧关系能否行稳致远,欧洲各国的对华认知和政策取向至关重要。然而正如学者指出的,欧洲内部在对华关系中长期存在两股力量,一股是加强经济合作的吸引力,另一股是怀疑猜忌的排斥力。这两股相反的力量使欧洲的对华态度长期在看好和唱衰之间摇摆,始终难以迈出大的步伐。近年来欧洲政治精英的对华认知正在内外环境因素的影响下加速调整,中欧关系中的竞争、合作与冲突所展现出的双面性和复杂性日益凸显。面对这样的现实,中国应当从以下方面做好战略应对:
第一,要保持战略定力,准确判断和把握欧洲政治精英对华认知转变。欧洲政治精英对华认知的变化是基于本国国家利益和意识形态做出的选择,同时还有着深刻的国际政治经济背景。要辩证审视这一现象,审慎思考欧洲政治精英对华认知转变反映出的现实问题,分析这种变化背后的深层原因,冷静应对未来中欧关系可能面临的冲击与挑战。与此同时,要正确看待和合理管控双方在政治制度、发展道路、意识形态和价值观方面的分歧,辅之以有理、有利、有节的斗争,防止意识形态分歧升级为全面冲突和对抗。
第二,要看到欧洲政治精英对华认知中的积极因素,争取中欧关系的正向发展。目前欧洲各国的对华认知都处在调适之中,其中的理性与非理性、合作与竞争元素仍在反复拉扯,这种两面性特点为中欧务实合作提供了可能。中欧在国际秩序转型和全球治理中理念相近,双方在经贸投资、气候变化、能源合作、地区安全与稳定方面的合作仍然大有可为。应当主动作为,以扩大中欧合作,强化利益互嵌来应对挑战。一方面争取《中欧全面投资协定》早日落地见效,以此带动双方在共同关切的数字化、绿色发展等新兴产业与高科技领域合作;另一方面积极拓展中欧在全球治理领域的合作,共同捍卫多边主义和世界多极化。总之,要努力确保中欧关系的合作性大于竞争性,推动中欧关系正向发展。
第三,要主动作为、因国施策,为中国外交开拓新的空间。从欧洲政治精英对华认知的分化中可以看出,虽然西方阵营在应对中国崛起上有普遍共识,但内部的立场差异也不可忽视。历史经验证明,大国在很大程度上决定了中欧关系的上限,尤其是作为欧盟核心力量的法德等国与中国合作的高度和质量在很大程度上决定了中欧关系的高度和质量;小国则可以决定中欧关系的下限,尤其是在面临“全欧盟冶反华政策风险时小国往往可以发挥“悬崖勒马冶 的关键作用。因此,应当全面分析欧洲各国的对华政策特点,区别欧洲北约盟国、欧盟及其成员国、其他欧洲国家的不同身份,以更为精细化的多元外交灵活施策,尽可能塑造有利于中国的国际环境。
第四,要妥善处理中欧关系中的美国因素,确保欧盟对华战略“不走样冶。一方面要准确分析和研判美欧对华政策协调的趋势与限度,压缩其合作空间,稀释美欧统一制华的意愿和能力;另一方面要抓住欧盟追求战略自主的机遇,突出中国在欧盟战略自主建设上的积极意义,成为欧盟建设战略自主的合作伙伴。面对中美欧三边关系的挑战,中国应当抓住欧洲这一关键变量,支持欧洲真正成为推动国际关系民主化和世界多极化中的一支独立力量,同时为中欧关系的长久健康发展筑牢基础。（作者：黄亚茜 上海外国语大学国际关系与公共事务学院，江苏警官学院公安管理系）