拜登执政以来的美韩关系：进程与展望

内容提要：拜登政府执政以来，由于国内问题缠身和疫情影响，在对外政策方面调整较为缓慢。在亚太地区，拜登政府基本延续了特朗普政府的印太战略框架，且更加注重联盟关系的缓和，这对美韩联盟产生了较强的影响。拜登政府执政以来，美韩两国实现了联盟关系的修复、多边主义的契合发展和全球合作的再深化，但双方原有的对朝政策和对华政策分歧仍存。这也推动韩国追求战略自主，使其对美国的印太战略态度复杂，并试图通过区域多边主义和有限度的联盟合作，缓解自身处于中美战略博弈夹缝中的困境。

01、美韩关系的新窗口

拜登入主白宫后，美国的盟国对拜登政府进行外交政策调整的呼声较高，尤其希望其改善联盟关系。拜登政府政策的预期性和合理性与特朗普政府截然不同，也使得美国的盟国对其怀有更高的期待。文在寅政府因美韩贸易摩擦、防务分担矛盾、日韩经贸冲突，加之新冠肺炎疫情的冲击，政绩乏善可陈，这也迫使文在寅政府希望通过美韩关系的修复来改变局面。拜登的上台给文在寅政府提供了重要的机会窗口，也推动美韩关系进入新阶段。

（一）拜登政府亚太政策动向

拜登政府执政以来，在对外政策上并未完全兑现其竞选承诺，也并非奥巴马政府的3.0版本，甚至还带有浓厚的“特朗普主义”色彩。从拜登政府的对外政策实施来看，其不仅没有改变“美国优先”的本质，还延续了特朗普政府的印太战略框架，与此同时，强化意识形态也是其对外政策的重要特点。

一是拜登政府延续了“美国优先”原则。拜登在竞选之初就曾公开表示，特朗普的政策轻视了美国的盟国，削弱了美国的全球领导力，最终损害了美国的国家利益；他主张放弃特朗普政府的“美国优先”政策导向，并坚持以一种全新的、反特朗普的对外政策促使美国重回世界中心。但从其执政后的对外政策实践来看，拜登政府基本延续了“美国优先”原则。

二是拜登政府基本延续印太战略框架。拜登的对外政策并未脱离前两任政府的战略布局，其中最为显著的是对特朗普政府印太战略的延续。拜登政府依旧坚持制衡中国的战略目标，只是在内容和手段上更加复杂。

三是重视亚太联盟关系的修复。拜登政府视联盟关系为美国霸权的重要支撑，非常注重亚太联盟关系的修复。相比特朗普政府，拜登政府对于联盟关系的管理更加注重与盟国的协商，更多通过制度约束和利益协调的方式来进行联盟管理，争取盟国为美国的霸权战略提供更多支持。

总体来看，拜登政府给予了盟国更宽松的选择空间，以韩国为代表的盟国也需要抓住美国领导人更迭的机遇，明确自身在有限战略选择下的目标与政策，缓解中美战略博弈所带来的选择困境。

（二）有限战略选择下的韩国

在韩国的战略认知中，中美战略博弈已经呈现常态化趋势，韩国在中美之间的选择困境加剧。此外，新冠肺炎疫情的反复促使各国战略收缩，国内外问题交织促使韩国需要抓住美国领导人更替的时机，在韩国本身有限的战略选择空间中争取更大的战略自主性。

一是韩国大选前内部问题激化。韩国的国内政治长期受人诟病，在西方体制与韩国本土政治的相互交织之下，韩国的民主制度弊端不少。一方面，竞选人互相揭短是政治传统。如在2022年大选中李在明和尹锡悦竞争激烈，且殃及家人，不时爆出负面消息。另一方面，韩国社会矛盾加剧，其中最主要的是年轻人所面临的就业、高房价以及疫苗接种等问题。种种问题叠加在一起，给文在寅政府带来了多重困难，也影响了韩国大选。

二是韩国急需恢复经济。从2019年日韩经济冲突开始，韩国经济便面临下行压力。日本的制裁对韩国经济的打击非常精准，韩国却很难对日本经济造成实质性伤害。韩国经济遭受新冠肺炎疫情的冲击十分明显，高昂的物价和持续的通货膨胀也影响韩国经济恢复。诸多经济困难使得韩国经济要想回到疫情前的状态可能还需要很长一段时间。

三是印太战略下韩国面临新的矛盾。拜登政府继续推动印太战略，并积极拉拢韩国加入。不过韩国文在寅政府更倾向于游离在印太战略之外，认为这样更有利于推行“新南方政策”，并相对平衡地发展与中美两国的关系。面对美国的新需求与韩国政策的矛盾，在任期最后，文在寅政府仍积极落实韩国原有的多边政策，谋求在中美战略博弈加剧的情况下，努力发挥韩国的外交主动性，积极参与构建多边制度，进而增强韩国的战略自主性。

02、拜登执政以来美韩关系的新进展

拜登上台以来，美韩两国互动频繁。双方在修复联盟关系的基础上，致力于改善美日韩三边关系，实现了多边主义与新南方政策的契合发展。美韩两国还积极推动合作领域和范围的拓展，在全球卫生安全、疫情防控、核电市场开发和网络安全等方面的合作都取得了进展。但不可忽视的是，美韩之间仍然因战略目标分歧、政策差异等而存在嫌隙。

（一）修复联盟关系

拜登执政以来，美韩双方不仅就特朗普政府时期分歧巨大的防务分担达成了新协议，还不断调和美韩联盟中的战略分歧与利益分化问题，实现了联盟关系的缓和。

1. 印太战略下的美韩关系

随着美国推进印太战略的意愿日益强烈，韩国被要求参与印太战略的压力也不断增加。与此同时，韩国越来越需要美国协助解决朝核问题和调解韩日矛盾，再加上中韩关系恢复有限，韩国便从最初的“拒绝加入”到“摸索对接”，再到“和谐合作”，逐步调整对美国印太战略的立场，最终以“新南方政策”加以对接，但整体上呈现消极被动之势。

印太战略在特朗普时期便经历了三个阶段，即2017年印太地区构想提出时期、2018年印太战略明确化时期以及2019年印太战略系统化推进时期。作为美国的传统盟国，韩国直到2019年11月才在东亚峰会上明确对于印太战略的态度，表示愿意继续为“新南方政策”和印太战略相互合作而共同努力。拜登政府对于印太战略非常积极，在短短几个月内，不仅两次召开美日印澳首脑峰会，还谋求不断夯实印太战略合作内涵。虽然拜登政府对印太布局十分热切，但韩国依然持“支持但不参与”的态度，体现了对印太战略下的“联盟再强化”的矛盾心理。

韩国希望对接的印太战略是不针对中国、不涉及多边安全合作的印太战略，然而美国的印太战略显然与韩国的战略自主意愿相悖。在盟友需求与战略自主之间，韩国不得不谨慎权衡。

2. 谋求改善美日韩三边关系

拜登政府执政以来，在美国的主导下，美日韩三边互动较为频繁。相对于对印太战略的谨慎态度，韩国在改善美日韩三边关系方面态度较为积极，但鉴于日韩之间根深蒂固的历史问题与海洋争端，美日韩三边关系改善也缺乏持续性和稳定性。

美韩同盟与美日同盟是美国维持亚太地区霸权的重要基础。日韩矛盾加剧不符合美国的战略利益，拜登政府执政后也着手缓和日韩关系，以更大限度地争取盟国对其对外战略的支持。此外，对于拜登政府而言，日韩之间只需要保持合作的表象，哪怕是欠缺实质性合作，有些象征意义也是好的。况且美国对日韩关系也存在私心，日韩之间关系适度紧张对美国维持在美日韩三边关系中的中心地位、平衡东北亚地区同盟关系有利，所以美国对于积极调解韩日矛盾动力不足，重点倾向于提升三边协调。

3. 强化军事合作

军事合作是美韩联盟的重要基础。拜登上台后，在多边和双边层面都需要韩国的配合，美韩军事合作也在拜登政府的主导下不断深化，但韩国较为谨慎克制，不愿完全追随美国在安全上制衡中国。韩方对美韩军事上的合作较为谨慎，避免明确指向中国，主要集中于同盟关系的修复和韩国自身军事实力的增强。

（二）多边政策契合发展

拜登政府重拾多边主义对亚太地区的中小国家发出了积极信号，与此同时，文在寅政府积极推行“新南方政策”致力于加强同东南亚国家的合作。两国的多边外交政策不乏共识，尤其是在东南亚地区可以实现多边政策契合发展。

1. 拜登政府的有限多边主义

拜登政府重拾多边主义，是急于恢复并延续在亚太地区的战略布局，是为了恢复在特朗普政府时期受到削弱的美国全球领导力。不过拜登的多边政策不是真正的多边主义，实际上是排他性多边主义，推行的是维持美国霸权的小团体主义，也可以称之为“有限多边主义”。拜登政府所推行的多边主义是有目的、有选择的“有限多边主义”，虽然在短时间内能推动修复与盟友的关系，但长期来看，这种有限的多边主义容易产生消极影响，造成地区合作分化。

2. 文在寅政府追求有效多边主义

与拜登相比，文在寅政府所倡导的“新北方政府”和“新南方政策”的多边主义特点更为明显。一方面，践行真正的多边主义有利于韩国等中小国家实现目标；另一方面，多边制度能够缓解大国战略竞争对美国盟国或中间国家的影响。

首先，文在寅政府的多边政策目标主要是经济合作。韩国的目标在于实现构建“东北亚责任共同体”和“朝鲜半岛新经济地图”构想，其内涵和目标是基于合作且不对其他国家构成威胁和强迫。其次，文在寅政府的多边政策内容丰富，在“新北方政策”下，韩国政府积极参与亚投行、大图们江开发以及中蒙俄经济走廊相关活动，与中、蒙等国修筑与朝鲜半岛铁路相连接的铁路网等；在“新南方政策”下，韩国政府将东南亚作为寻求对外经贸合作新机遇的重点方向之一，主导召开东盟特别峰会、设立韩国—东盟产业革新机构(AKIIC)、推进韩国—东盟数字通商协定，加强韩国与东盟在数字贸易、疫苗合作、全球供应链和应对气候变化等领域的合作。最后，文在寅政府还希望通过多边政策缓和中美博弈态势。韩国通过参与或对接中美各自主导的多边机制，有助于扩大韩国多边主义的影响，缓解韩国在中美之间“选边站队”的困境。

韩国的多边政策反映了当前中美战略博弈下大多数中间国家的战略取向，即在实现自身发展的同时避免大国战略博弈的冲击，但韩国的相对实力有限，无法主导并维护多边秩序，韩国的多边政策的推行仍需大国的支持，以提升韩国自身在国际制度和规则制定中的影响力。

3. 美韩多边外交契合发展

为恢复美国的国际领导地位，拜登政府在多边政策的推行与合作上更加积极，韩国则将经贸合作置于多边政策的核心，两国在多边政策上存在交集，主要体现在气候和经贸领域。

总体来看，美韩两国的多边政策在气候和经贸层面都存在利益契合点，但气候层面的合作成果更为显著。对于文在寅政府而言，朝鲜半岛问题在其任期内很难再有新的进展，“新南方政策”的顺利推行有望成为其政治遗产。然而对于拜登政府来说，东南亚地区的战略定位并非优先级。美韩两国对东南亚地区定位的差异虽然并不会对美韩多边合作造成决定性影响，但对两国在东南亚地区的多边合作还是会带来不确定性。

（三）联盟合作拓展

拜登政府积极推进美韩同盟合作拓展，尤其在网络安全、人工智能(AI)、数字经济等方面。韩国在非传统安全问题方面一直较为积极，文在寅在拜登上任之初也表态希望通过卫生、安全、经济、气候变化等全球性问题方面的合作巩固美韩联盟。

1. 应对疫情和全球公共卫生威胁

2021年的美韩“2+2”会议上，面对日益增加的全球性挑战，美韩双方决定继续深化发展在贸易、健康、核不扩散、核能、新冠肺炎疫情、气候危机、宇宙、网络安全等多个领域的合作关系。新冠肺炎疫情持续推动美韩拓展合作范围。

美韩两国在应对新冠肺炎疫情和卫生安全合作方面取得了一定成效，两国在制度设计上希望通过多边、双边等多种方式加强合作。但只在疫苗生产方面取得了一定进展，两国在公共卫生其他领域的合作并未取得明显成果。

2. 开拓国际核电市场

2021年5月，美韩两国元首会谈后发布联合声明，宣布两国将“开展国际核电市场合作，合作内容包括联合参与核电建设项目，同时确保在国际核安全、安保和防扩散领域保持最高标准”。美韩两国在核电问题上的合作可谓强强联手，不仅能推动两国核技术的交流与进步，还能为两国带来巨大红利。

美韩两国将通过利用各自优势形成供应链共同参与国际核电市场竞争，即美国向韩国提供浓缩服务，以支持其制造核燃料，韩国向美国提供重要的反应堆部件，如压力容器。

美韩开拓国际核电市场合作，双方都从中受益，美国不仅增加了自身经济收益，还提高了国际竞争力。韩国不仅在美国的协助下实现了经济、技术革新，还借助对美合作推动“新南方政策”走向全球。

3. 新兴技术领域合作

拜登政府非常重视美国在新兴技术领域的优势，通过联合盟国与伙伴，拜登政府试图构建“技术联盟”。该举措的目的在于谋求保持领先的技术优势以维持其霸权地位、通过高科技封锁来遏制中国发展和通过“技术联盟”修复并强化联盟关系。拜登政府推出的2021年《创新与竞争法案》指出，未来关键技术领域包括人工智能、半导体、量子计算、通信、生物技术和先进能源等。在这些领域，拜登政府重视与盟国的合作，也促进了美韩双方在新兴技术领域的合作的发展。

美韩在新兴技术领域的合作在双边层面较为深入和全面，而多边层面目前仍处于起步阶段，虽然美国有意将韩国纳入自身主导的多边技术合作机制，但碍于日韩之间的冲突，且韩国对于以“制华弱华”为导向的技术联盟也比较顾虑，未来美韩之间的技术合作仍将以双边为主。

（四）对朝政策分歧

朝核问题和朝鲜半岛统一问题等韩国极为关注的目标在美国的外交战略中并不占据首要位置，而是附属于美韩同盟或中美关系。拜登执政以后这一定位也并未改变，美韩双方在朝鲜半岛问题上依然存在分歧。

首先，美韩在对朝政策认知上存在分歧。两者对朝鲜半岛的战略定位不同。拜登政府对朝鲜的认知是美朝处于敌对状态。美国认为朝核问题必须服务于美国的战略安排，美方着眼于取得促进美国、盟友及前沿部署部队安全的实际性进展。而文在寅政府则将朝韩视为同一个民族，将朝鲜纳入实现半岛统一、世界和平进程以及全球共同体时代中，并致力于为两国共同繁荣与合作而不懈努力。

其次，美韩对朝政策手段不同。拜登政府的对外政策目标和基调会对美朝关系与朝鲜半岛无核化产生至关重要的影响。2021年4月，拜登政府强调对朝采用务实的手段，遵循伊朗模式，其朝核战略也将以军事强压和经济制裁为基本原则推进。反观文在寅政府则继承了“阳光政策”倾向，推行包容性的、积极追求和平的政策。文在寅政府认为应积极与朝鲜交涉，推动美朝对话，认为这对于实现其“通过朝美对话防止军事冲突，构筑朝鲜半岛持久和平”的目标至关重要。

最后，对于朝鲜半岛的预期目标不同。分裂的朝鲜半岛对美国而言，不仅是其参与朝鲜半岛事务的重要契机，也是保证其在东北亚地区军事存在的主要原因。拜登政府同样如此认为。加速解决朝核问题对美国并非完全有利，拜登政府在对朝对韩政策上存在矛盾心态，其首要任务是阻止朝核问题恶化。因此，美国对朝政策更大可能仍然是引而不发，目的就是先控制局面。而反观韩方，无论是韩国政府还是文在寅总统本人都迫切希望解决朝核问题，实现朝鲜半岛持久和平，最好能够实现朝鲜半岛统一。

03、美韩关系前景展望

拜登政府执政以来，美韩关系实现缓和，合作领域有所增加，不过美韩关系也面临一些问题。展望未来，被新旧困境影响的美韩关系将随中美战略博弈、朝鲜半岛形势、韩国战略自主性的变化而变化。

（一）中美战略博弈限制韩国战略选择

伴随中美战略博弈的常态化，美国更加需要依靠联盟体系对华进行制衡。美国对华竞争不断加码，韩国也逐渐认识到自身在中美之间的战略选择空间越来越小，其政治、经济、外交政策都受到了影响。围绕对华政策，美韩双方的分歧和政策差异有可能增大，从而加重两国矛盾、限制韩国的战略选择。

（二）朝核矛盾依然存在

朝核问题依然是影响美韩关系的重要因素。美韩两国对朝核问题的认知与战略排序不同，影响了美韩双方的朝核政策。拜登政府面临诸多的国内外议程，朝核问题排序相对靠后。而韩国则希望朝核问题稳妥解决，进而能够维持朝鲜半岛相对稳定的局势。

拜登政府对于朝核问题重视不够，对与朝鲜进行对话设置条件，使得朝核问题的解决可能陷入不进反退境地。对于拜登政府而言，让朝鲜弃核是首要任务，但对韩国来说，实现无核化、阻止朝鲜发动战争与缓和朝鲜半岛紧张局势同样重要。美韩双方在对朝政策的战略排序和政策选项上存在分歧，将影响美韩关系的发展。

（三）美韩战略自主性冲突

历经特朗普冲击，美国盟国对战略自主性的追求愈加强烈。即使拜登政府修复同盟关系、拓展同盟合作范围，由于战略分歧与利益分化，美国的亚太盟国也难以全力配合美国对华战略竞争。韩国虽是美国的盟国，但与美国的利益也并不完全一致，韩国想尽力争取自身的战略自主性，希望能够超脱中美战略博弈，这与美国对盟国的管控之间存在冲突。

特朗普政府与拜登政府尽管在战略认知、内涵和手段上显著不同，但强化联盟关系的诉求基本一致，都希望盟国对美国霸权战略提供更大的支持。美国希望拉拢韩国参与印太战略，但韩国不愿过多参与以免影响中韩关系。这实际上已经折射了美韩之间的战略分歧。

04、结语

相比特朗普政府的“交易思维”而言，拜登政府的对外政策更具可预期性，给以韩国为代表的美国盟国打开了一个新的机遇窗口。拜登执政以来，美韩围绕印太战略、美日韩三边合作、全球治理和朝核等问题进行了博弈与合作。总体来看，美国在战略选择中拥有主动权，不对称的同盟关系决定了韩国不得不配合美国的战略布局，发挥有选择、有限度的战略自主性。（作者：杨帆 外交学院国际关系研究所博士研究生；凌胜利 外交学院国际关系研究所副所长、副教授）