全球治理变局及我国的应对方略

当前，全球治理格局呈现新变化：全球化的发展速度和发展质量面临弱化，全球经济整体正在滑入新一轮滞胀；全球化的安全基础面临异化，传统安全的影响再次上升；全球化的支撑载体面临分化，全球产业链供应链的断裂状态可能不断强化。部分国家在地缘博弈思维指导下的破坏行为，阻滞了多边改革，导致治理体系的碎片化，也加剧了全球治理在遭遇突发事件时的脆弱性。与此同时，经贸治理平台承压前行、开放区域治理稳步发展、金砖创新增添积极力量，成为全球治理变局中的积极因素。应对全球治理新变局，中国需要积极参与引领全球治理；加强全球治理体系改革和建设的理论建构；推进构建兼具公平与效率的治理制度；积极发展全球治理伙伴关系，妥善处理与各类国家及行为主体的关系，化解利益和观念冲突。

当前，全球变局加速演进，逆全球化思潮兴起，美国为维护其霸权而广泛鼓动所谓的“志同道合者”塑造“集团化”的世界，破坏主要大国间的对话与合作，给国际环境注入大量不确定性，全球合作治理空间遭到挤压。不过，全球治理变局中仍蕴含弥合治理赤字的希望。中国应把握新的历史机遇，团结和动员国际社会中的“积极力量”，引领包容性全球化与全球治理。

一、全球治理格局新变化

全球治理格局新变化突出表现为全球化减速降质的同时面临分裂。具体表现在全球化的发展速度和发展质量面临弱化，全球化的安全基础面临异化，全球化的支撑载体面临分化。

（一）全球经济形势面临滞胀困境

种种迹象表明，全球经济正进入“低增长伴随高通胀”的新一轮“滞胀期”。一方面，新冠肺炎疫情和俄乌冲突等事件给全球经济不断施加低增长压力。疫情暴发以来，全球经济增长动能不足，发展总量增长乏力；另一方面，多国政策选择的负外部性推升通胀。疫情暴发之后，为应对经济衰退、刺激经济复苏，西方经济体普遍实施扩张性财政货币政策，奉行超低利率甚至负利率政策。自此大量注入的流动性使货币供应量急剧增加，大宗物品价格显著上升。

（二）全球安全重心面临传统转向

冷战结束以来，传统安全因局势相对稳定而一度关注度相对淡化。相比之下，恐怖主义、气候变化、流行疾病等非传统安全威胁的关注度上升。但在国际分配矛盾加深、大国博弈加剧的背景下，传统安全的重要性和影响力再次抬升：第一，传统安全因素的影响力再度抬升。第二，传统安全考量渗透非传统安全考量。传统安全考量对非传统安全考量的压力与日俱增。第三，传统安全威胁加剧非传统安全威胁。传统安全问题引发的非传统安全次生灾害正变得更加广泛和深远。

（三）全球供应格局面临分化可能

受中美贸易摩擦、新冠疫情、俄乌冲突等一系列事件影响，全球供应格局在主客观因素的共同作用下持续分化。疫情与战争等非常规状态客观上导致了全球供应链部分断裂，给全球供应链带来诸如交易和物流不畅、上下游产品交付阻塞等多方面问题。在此背景下，增强供应链弹性与韧性、提升供应链自主化与多元化成为世界各国普遍考虑的政策选项。不过，这一转变过程也蕴含着全球供应格局逐渐分化的演进方向。一段时期内，各国引导供应链在岸和近岸发展的政策可能会推动区域性价值链板块的形成。相较于疫情等客观形势对各国政策选择的冲击，发达经济体的对外行为更进一步加速了全球供应格局分化。

二、全球治理变局中的不利因素

全球治理变局中的不利因素主要指部分国家在地缘博弈思维指导下的破坏行为，其消极影响在于，非但不能使安全治理与发展治理相互促进，反而将其陷入恶性循环。

（一）地缘博弈阻滞多边改革

地缘博弈投射在多边场景中的主要表现是，在涉及话语权和治理方案的改革上，北方压制南方、西方压制东方，且西方发达国家在维持自身优势、打压他国诉求时，不惜以牺牲多边机构的有效性与合法性为代价，最为典型的是对全球经济治理的两大机构——世界贸易组织（WTO）和国际货币基金组织（IMF）的负面影响：WTO改革遇阻最典型的是争端解决机制的持续停摆。有分析指出，WTO艰难改革的系统性背景是世界经济变迁中的中美关系紧张。中美之间没有像美欧之间建立起“跨大西洋协调”关系那样建立起类似的“跨太平洋协调”关系。这种关系的建立需要其中一方承认另一方在全球治理中的领导地位，而这一前提如今对于中美双方来说分别是“已不可能的”和“尚不可能的”。IMF改革遇阻集中体现为份额改革的不断拖延。包括份额变化在内的重要事项决策需达到组织成员85%的投票权，美国掌握实质上的否决权。而要继续确保美国份额不低于15%，就势必要在份额计算公式上做出有利于美国的调整，这对中国等新兴市场和发展中经济体来说难以接受。此外，欧洲国家整体的份额超出其经济体量的程度甚至比美国还要夸张，这也成为目前一轮改革中的重难点。

（二）排他治理碎片愈发密集

近年来，美国从殖民历史记忆和所谓的“民主”价值观出发，在全球各地组建多个互相交叠的区域性治理集团。这些碎片化的治理安排涵盖安全治理和发展治理，但具有鲜明的排他性和对多边主义的破坏性，既是封闭的区域“小圈子”，又是有选择的意识形态“小团伙”。在大西洋地区，美欧为强化跨大西洋伙伴关系，组建了贸易与技术委员会（TTC），就关键技术、数字贸易、供应链安全等加强协调合作。TTC的宗旨和内容显示出强烈的排斥并针对大西洋伙伴关系之外“第三方”的意图。在亚太地区，美国政府强化印太概念，接连升级美日印澳四边机制（QUAD），并组建奥库斯安全同盟（AUKUS）和印太经济框架（IPEF）。IPEF尚未在降低关税、开放市场等方面形成实质承诺，反而是美国希望借此在劳工、环境、数字标准等方面引领制定规则，争取对地区发展治理议程的主导权。

（三）突发事件干扰治理进程

突发事件往往将众多矛盾推向不得不解决的更紧迫位置，也同时制造出更多新矛盾。在百年变局和世纪疫情交织的背景下，俄乌冲突这一“灰犀牛”事件闯入了本已曲折的全球治理进程。此次突发事件形成于全球治理中的沉疴痼疾，也对全球治理进程提出新的挑战。首先是干扰全球治理核心——联合国的治理进程。一方面，安理会权威遭到挑战；另一方面，联合国议程受到影响。全球治理的其他平台也普遍面临被政治化、工具化的压力。二十国集团（G20）作为全球经济治理首要平台，本应凝聚共识、助力疫后世界经济复苏，但在俄乌冲突爆发后却未能免于冲突外溢效应。此外，不仅是政府间的全球治理平台面临政治操弄，行业性的全球治理平台，如SWIFT，也难以避开来自西方大国的政治压力。

三、全球治理变局中的积极因素

全球治理变局中的积极因素主要指真正的多边主义指导下的建设行为，有助于将安全治理与发展治理推到相互促进的正确轨道上来。

（一）经贸治理平台承压前行

在多边体制面临严峻挑战时，全球治理平台承受压力、排除困难，艰难推进机构改革，取得治理成果，为全球治理保留了信心。WTO第十二届部长级会议（MC12）取得的一揽子成果表明，全球治理平台具备应对疫情与地缘政治危机的能力和韧性，国际社会可以团结应对全球挑战、推动世界经济复苏。中国在这一进程中发挥了协调与促谈的建设性作用。在本次部长级会议前，为推动疫苗知识产权豁免谈判尽早达成协议，中国主动宣布不寻求享受豁免决定所提供的待遇，为进一步加强国际抗疫合作、提升发展中成员的疫苗可及性和可负担性作出贡献。会议期间，中国代表全程参与各项议题磋商，为推动相关议题达成协议作出了重要贡献。

（二）开放区域治理稳步发展

区域治理只有坚持多边主义、坚持联合国的核心地位、坚持开放性与包容性，才能避免流于碎片化，同全球多边治理及其他区域治理形成良性互动。“一带一路”与上合组织作为此类开放区域治理的代表，分别侧重发展治理与安全治理，同时注重发展治理与安全治理的相互促进，近年来取得稳步发展，其治理影响力和国际吸引力已经超出了亚欧大陆：截至2022年3月底，中国已同149个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。“一带一路”伙伴关系的扩展呈现“浪潮”之势。亚洲基础设施投资银行（AIIB）作为“一带一路”开放治理的代表，自正式成立以来取得了广泛的国际认可，为完善多边开发性金融体系作出了重要贡献。上合组织在20余年的发展过程中探索了结伴而不结盟的区域安全治理新模式，为地区发展创造了稳定的安全环境。上合组织的开放治理理念吸引了越来越多的区域国家加入。在不断吸纳新成员的过程中，组织成员的社会制度、文化传统、历史关系将更为多元，也将推动上合组织不断提升包容性，打造构建人类命运共同体的新典范。

（三）金砖创新增添积极力量

为有效应对全球化新挑战，加快推动全球治理体系改革，以及切实维护发展中世界在全球治理进程中的权益，金砖国家合作机制近年来从对内和对外两方面推进机制创新，为实现更加公正合理的全球治理增添积极力量。一方面，创新内部合作机制以迎接全球化新机遇。在新工业革命与数字革命背景下，应对新的发展挑战、抢抓新的发展机遇成为金砖国家共同的诉求。为此，金砖国家内部开展更具针对性的机制建设来推动相关合作升级；另一方面，创新外部联系机制以团结全球治理新伙伴。“金砖+”落实了金砖国家合作的一大使命，即带动世界其他经济体共同发展、共同完善全球治理架构。

四、中国参与全球治理的策略选择

在全球化严重受挫、全球治理陷入疲软时，积极参与和引领全球治理是中国提升自身实力、塑造外部环境的重要途径。

（一）参与引领全球治理体系改革和建设的政策布局

在既有的参与全球治理实践的基础上，进一步明确参与引领全球治理体系改革和建设的政策布局。首先应明确，全球治理变局中的问题来源于三方面：主权之内产生的全球问题、主权之间产生的全球问题、主权之外产生的全球问题。有效应对变局就要做好自己的事，避免以牺牲外界为代价来做好自己的事，以及帮助外界一同发展。因此，应统筹推进全球治理各项工作，以国家治理为出发点，以区域治理为生长点，以多边治理为落脚点。首先，以国家治理为出发点，借助治理能力和治理水平的提升，增强我参与全球治理的竞争力；其次，以区域治理为生长点，借力区域合作的机制和手段创新，破解多边合作领域内的难题；再次，以多边治理为落脚点，借助提供全球治理体系改革的中国方案，推进全球治理共识的塑造和行动的落实。

（二）加强引领全球治理体系改革和建设的理论建构

围绕中国参与引领全球治理体系改革和建设进行理论建构，应注重对政策话语做学理阐释。学界应将全球发展倡议和全球安全倡议内化于研究过程，以两大倡议为遵循，发掘变量关系和揭示理论逻辑，同时把政治化和政策化的话语转化成更具学术性和专业性的话语。还应抓住“以人民为中心”的主线。应从马克思主义基本原理出发，以中国经验为证，寻找西方经典理论与中国治理经验之间的错开之处，揭露西方传统政治经济学中为资本扩张和霸权主义辩护的学术概念和理论逻辑，并提炼有人民立场的假定，验证有人民立场的假设，最终阐述中国倡导的全球化与全球治理为何是利用资本、规制资本的，以及如何超越美西方所引领的资本驱动、资本掠夺的全球化与全球治理。

（三）推进构建兼具公平与效率的治理制度

在全球治理变局中推进构建兼具公平与效率的治理制度，既要在保持国内制度建设自主性的基础上积极学习国际先进制度，也要在不影响全球治理体系总体平衡的基础上推动国际制度的创新和改革。一方面，保持制度学习的开放性，学习发达国家经贸规则中的积极因素，以制度型开放促进国内制度改革；另一方面，发挥中国优势，提供制度创新的中国方案，在国际上促进良性制度竞争。通过双边规则互认、国际组织传播等方式推动制度的外溢，善于利用并及时把握国际整体局势、行业发展态势、议题博弈形势等变化的条件，将国内制度和标准向国际推广。

（四）积极发展全球治理伙伴关系，化解利益和观念冲突

坚持在与各方就全球治理事务的开放交流中缩小分歧、扩大共识，推进集体行动。继续扩大开放合作、推进国际交流，就要积极发展全球治理伙伴关系，引导各国共塑求同存异的合作关系，不断寻求利益交集、扩大治理共识，妥善处理与各类国家及行为主体的关系，化解利益和观念冲突。首先，对政商学研及民间其他部门的更多主体扩大开放协商，寻找治理方案之间的最大公约数。其次，根据由易到难、由近及远的顺序推进各种方案。再次，在不断取得阶段性成果的基础上逐步更新国际共识。（作者：任琳 中国社会科学院世界经济与政治研究所，国家全球战略智库研究员；孙振民 清华大学社会科学学院博士研究生）