全球治理的危机与组织变革

美2021年8月13日，一名儿童冒着高温天气站在美国纽约科罗纳公园水雾广场的地球模型前

全球治理是指各国各方通过共商方式形成制度体系和执行机制，以解决彼此以及国际社会面临的共同问题。这些共同问题具有不可分割性、相互关联性，其久拖不决会影响到各国自身发展质量及国际关系发展进程。当今世界正经历百年未有之大变局，伴随着世界的不确定性、不稳定性、不安全性因素不断增加，国际格局和全球治理的变革时而缓慢、时而剧烈。旧的全球治理体系难以应对大变局下的各种国际性挑战。国际社会需要携手合作，果断采取有效行动来应对变革和挑战，在安全、发展等关系各方的议题上努力达成共识，确保国际关系不发生重大偏离。中国始终坚持站在世界历史正确的一边，提出一系列重要倡议、主张和方案，为推进全球治理体系变革注入重要的正能量。

维护世界团结需要超越西方国际关系理论

全球性问题的治理需要良好的国际合作环境。当前，某些世界大国国内政治极化和否决政治导致各类来之不易的全球治理协议被频频推翻。如果世界被重新推入分裂和对抗，或者处于一个对抗式、相互否决的国际体系中，要达成解决全球性问题的合作协议将难上加难。国内—国际双重对抗的政治现状为当前的全球治理带来极大困难，避免世界出现分裂和对抗、维护国际社会团结的需求变得越来越迫切。

18世纪以来的西方国际关系史表明，西方世界内部的国际关系往往摆脱不了这样两种命运。一是三支或三支以上力量构成的多极格局，最后都会宿命式地回到两极结盟对决的状态，即“多极世界必对抗”。二是在霸权支配的国际体系中，守成国家与新兴国家之间最终会陷入为争夺霸权而发生的战争之中。这种西方国际关系的历史宿命使得整部西方国际关系史跳不出这个历史怪圈，几乎成为一部结盟对抗与霸权战争的历史。这种周而复始的现象既给西方各国及其人民留下痛苦的回忆，还因大国竞争从西方世界向非西方世界的扩张，连带地给非西方世界国家及其人民造成深重灾难。

如果按照这一国际关系理论来推演甚至指导当今大变局下的国际关系，很可能具有误导性。近年来，在“新冷战”思维的引导下，一个日趋多极化的世界正面临分裂的危险，并出现许多不明朗、不确定的迹象，力量的分化组合似乎在向霸权国家竭力巩固自己的联盟以遏制新兴国家发展的方向演变，其结果很可能回到历史上结盟对抗的两极状态。这是西方国际关系理论的现实投映，也是西方国家对外政策的局限性甚至危险性所在。

然而，大变局下的国际关系不能以西方国际关系理论来理解，一个多极世界具有构建共生体系的可能。中国坚持以和平发展为主题的国际关系理论并不认为多极世界必然会走向分裂和对抗，在多极世界中应该能够建立合作共生的体系。中国的外交政策与实践也一直致力于推动国际关系民主化，努力同国际社会各方共同阻止世界走向分裂和对抗。欲维护国际社会团结，为全球治理创造合作的环境，国际社会需要在一些重大议题上达成共识并采取行动。

推进全球治理体系变革需要新的价值共识

团结是所有共同体的特质。要维护国际社会团结，就必须有基本的价值共识。坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值对于维护国际社会团结和达成全球治理共识至关重要，有利于维护命运与共、多元共生、各方互不为害的国际秩序。全人类共同价值同旧国际关系中对抗式价值联盟的叙事不同，超越了长期困扰国际关系发展的对抗式价值联盟叙事模式。事实证明，后者在实践中最终会导致国际关系的破裂。全人类共同价值不是采取敌我两分、非此即彼的办法，而是将人类作为一个整体，认为各国相互依存、文明和合共生，每个国家和民族的生存、安全和发展都以其他国家和民族的生存、安全和发展为条件。要顺应、推动、拓展这种命运与共的状态，就需要摒弃过去对抗式价值联盟的叙事模式，转向更为包容的共生性价值叙事模式。遵循这些基本价值理念，全球治理的共商共建共享、国际关系管理的民主化就有了共同的价值基础。

价值共识的汇聚离不开全球政治协商。当今世界不再是一个国家或者少数国家集团就可以垄断国际事务和全球治理的时代。然而，这并不意味着世界多数国家就可以进行有效的合作。为此，构建有效的多层次全球政治协商机制，汇聚共识、采取行动，对避免世界陷入分裂和对抗、促进全球治理非常必要。现存以主权国家为核心的联合国体系，是围绕全球议题进行政治协商的重要机制，若被结盟政治所干扰，其全球政治协商机制的功能将可能如冷战时期一样陷入瘫痪。多年来，在全球治理层面，国际社会建立了覆盖核问题、气候变化、金融、贸易等领域的政治协商机制。同时，针对各类议题的协商机制，除了主权国家参与以外，也重视吸收多方社会经济力量。从整体看，世界各国在区域治理上较为积极，但现有区域间协商对话机制明显不足。以上各种全球政治协商机制不应是相互取代，而应是相互补充的关系。

价值共识的汇聚需要更深入的文明对话。世界是由相互差异的个体构成的，对待差异的办法有两种：一是消灭差异；二是求同存异并和睦共处。有一种思维认为，用一种既有标准来改造差异、消灭差异，将世界上所有事物都改造为同一模式后，世界就将拥有良好秩序。这种思维为各种干涉主义制造了借口，它将本来差异共生的世界一分为二地简化为“好”的世界和“不好”的世界，并认为“好”的或“文明”的世界有天赋的权力去控制、统治、干涉、改造后一种世界。如果这种思维大行其道，那么文明之间必然是冲突的，国家之间也不能和平共处。实际上，人类文明每一次进步、每一次向更高阶段的发展，无不是通过相互尊重、合作共赢、和谐共生来实现的。如果将文明、政治以及社会秩序概念化的话，应该是差异共生模式，而不是对立冲突模式。把差异甚至是矛盾的事物通过合理的方式融合在一起并和谐相处，这需要极高的政治智慧，这种智慧的产生土壤更多是在东方、在中国哲学中。

安全与发展是强化全球治理的支柱

当今世界面临着诸多不确定、不稳定、不安全因素。这些因素大致可分为以下三类。一是系统性不稳定因素，如对相互承认的外交制度的破坏、金融贸易系统不稳定等。二是结构性不确定因素，即由于力量、角色转化等因素带来的在国际层面对抗式的结盟政治、阵营政治，以及愈来愈多国家内部出现的对抗式极化政治，这成为当今世界较为突出的国内—国际双重对抗政治现象，给全球安全带来风险。三是行为性不确定因素，指由于观念、偏见、意图、信任、政策等因素带来的各国交恶，如双重安全标准、牺牲别国安全行为、滥用经济制裁造成的不安全，霸权国家对衰落的焦虑，一些不负责任的媒体煽动仇恨带来的极端主义等。

以上三个因素加剧了全球安全赤字。国际关系是否已进入一个阶段性不安全周期成为人们讨论的话题。联合国设计的集体安全机制原本能够在全球安全问题上发挥更积极作用，但是北约的安全模式架空了联合国集体安全机制。西方大国并不通过联合国集体安全机制来处理全球安全问题，而更依赖于北约军事联盟，这是全球安全结构性症结所在。北约将自身安全建立在他国不安全基础上的陈旧安全观，是造成当今世界不安全的重要因素之一。这种针对第三方的结盟对抗思维违背了联合国的集体安全宗旨。

2022年8月20日，联合国秘书长古特雷斯抵达土耳其伊斯坦布尔泽伊港，视察联合协调中心对运粮船只展开的安全检查，并出席新闻发布会

秉持安全的不可分割性、共同性、互不相害原则，全球安全治理需要对威胁全球安全的系统性、结构性、行为性因素进行分辨并采取集体行动。正是在这个背景下，中国提出了全球安全倡议。2013年3月，习近平在就任中国国家主席后的首次出访中阐明了对世界安全问题的看法：“越是面临全球性挑战，越要合作应对，共同变压力为动力、化危机为生机。面对错综复杂的国际安全威胁，单打独斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集体安全、共同安全才是解决问题的正确选择。” 2022年4月21日，习近平主席在博鳌亚洲论坛2022年年会开幕式上的主旨演讲中首次提出全球安全倡议，倡导将共同、综合、合作、可持续的新安全观作为全球安全治理的指导原则。

全球经济在新冠肺炎疫情冲击下受到巨大影响，发展问题已经不仅仅是发展中国家的问题，也是西方发达国家的问题。发展问题归根结底是“实现什么样的发展、为谁发展、怎样实现发展”，世界各国都必须面对。旧有的发展道路是少数国家发展而多数国家被所谓的国际秩序锁定在不发展状态，是一国国内少数人分享发展收益而大部分人不能分享的一种状态，是一种极不均衡的发展道路，对一国的政治、经济、社会各方面以及对国际关系发展都是不利的。那种以侵略、殖民方式实现自身发展的道路，更是给广大发展中国家带来巨大的痛苦和灾难。此外，发达国家在早期发展过程中对地球环境造成巨大破坏的发展模式也不具有全球性积极意义。

发展与安全是相互支持的。发展关系到各国各民族特别是作为旧国际经济体系受害者的发展中国家最基本的经济权利。联合国自成立以来，倡导过多个中长期发展计划。新冠肺炎疫情发生以来，联合国2030年可持续发展议程的落实遭受严重挫折。与此同时，西方个别大国坚持本国优先、割裂世界经济贸易联系、滥用经济制裁的做法对世界经济正常运行秩序造成严重危害。全球发展议程因此变得更为紧迫。当下，发展议题涉及面广，各类议题关联性强、国内国际相互联动。中国将发展作为全球治理的一个核心议程，致力于同其他国家一起，共同破解国际社会中的发展赤字。2021年9月21日，中国国家主席习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论的重要讲话中提出全球发展倡议，推动发展问题回归全球治理的核心议程。2022年6月24日，习近平主席以视频方式主持全球发展高层对话会并发表重要讲话，提出共同凝聚促进发展的国际共识、共同营造有利于发展的国际环境、共同培育全球发展新动能、共同构建全球发展伙伴关系等四点主张，宣布了中方落实全球发展倡议的一系列重要举措。

安全与发展是有效推进全球治理的支柱，也是全球治理面临的最迫切任务。对当今全球治理来说，全球安全治理的核心是摒弃旧的安全观，以新的安全观构建全球安全合作机制，并采取有力行动阻止国际社会的分裂和对抗。而全球发展的核心是如何释放发展动能以及通过共同发展改变国家间发展不均衡状态。全球治理议题众多，但是应该回到并聚焦核心议题。这也是中国接连提出全球发展倡议和全球安全倡议两大全球倡议的意义所在。

全球治理体系的组织变革

全球治理和国家治理是当今世界国际政治学和国内政治学各自研究的重要议题。由于内外政治分离而产生的大量置于各国独自管辖权以外的全球性问题，是21世纪国际和国内治理面临的共同问题。

全球治理面临困境的主要原因如下：一是主权的排他性特点与全球性问题需要国际合作之间相互矛盾；二是很多国家由于复制了西方对抗式政治制度，导致国内政党和利益集团对全球治理协议往往缺乏连贯一致的承诺；三是全球治理合作协议在各国国内的实施程度和效果差异较大。

在以上三个因素相互影响下，为全球治理提供组织架构的现有国际组织几乎都陷入了意愿和能力不足的窘境。值得一提的是，新自由主义政治经济学通过各种方式对国际组织进行渗透和影响，在过去几十年里通过各类国际组织推广自己特殊的经济、社会、卫生、文化、信息政策，使不少国际组织的独立性和自主性受到侵蚀，其公正性和有效性也因此饱受质疑。

位于黎巴嫩南部辛尼亚村的中国维和部队营区

全球治理呼唤新型国际组织，以提升全球治理活力和能力。为适应全球治理需要，21世纪的世界正在进行新的国际组织变革。第一种变革趋势是，在国际关系中，由发展中国家倡议组建的国际组织日益增多，成为全球治理领域不断壮大的重要力量。这类国际组织在组织设计上一般会尽量区别于二战后由美国主导的国际组织的结构，将平等、民主、协商、效率等真正体现国际关系民主化的理念置于组织设计和运行中。中国是这轮国际组织进步性变革的重要一方，中方同有关国家共同倡议发起成立的上海合作组织、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行，将共同价值、非对抗性、互惠互利、共同发展等原则贯穿于这类新国际组织的设计之中。

全球治理的第二种组织变革趋势来自双边和多边跨国行政合作。鉴于全球性议题的治理主要依赖各国政府的行政执行能力，通过双边或多边跨国行政合作共同解决全球性或地区性议题成为国际关系中的一个重要现象。国际关系过去主要处理的是主权国家之间的外交关系。全球性议题的治理，最终需要通过各个主权国家政府之间的行政合作来实现，这也决定了全球治理协议的实际执行效果。因此，各国政府间通过有效行政合作解决彼此共同关切的问题，成为一种新的国际合作形式，赋予了国际关系更多“政府间合作关系”的内涵。这种新的国际合作形式考验各国政府的行政能力，对信奉小政府、弱政府理念的国家的考验尤其明显。过去几十年，中国政府各部委广泛参与到双边和多边跨国行政合作之中，成为中国政府管理创新的一个重要领域，也为全球治理提供了有力的行政支持。

结语

当今世界是一个命运与共的整体。作为一个整体的世界，需要以系统、综合的思维看待和应对发展中的问题，这也是提出全球治理的意义所在。依靠自利、分割、对立、对抗的思维和政策，并不利于全球治理。当今世界正处于一个重要的变革期，人们既可以看到试图将世界引入结盟、对抗、分裂的旧势力，更要看到并支持和壮大维护世界团结、避免分裂对抗的新势力。世界在变革中孕育着构建新型国际关系的机会和力量。以共同价值为原则，着力推动全球安全和发展治理核心议程，创新国际合作形式以提升全球治理能力，世界才能度过不安全、不稳定、不确定阶段，进而达到一个新的更高的国际关系状态。

2017年金砖国家领导人厦门会晤所在地——厦门国际会展中心主题花坛

（作者：苏长和 复旦大学国际关系与公共事务学院院长、教授)