拜登政府《国家安全战略》报告暴露出的三组矛盾

拜登政府在任期接近半程之际，终于公布了其任内首份《国家安全战略》报告。在这份姗姗来迟的报告中，拜登政府回答了美国应当如何看待当前的国际形势、如何应对严峻挑战、如何推进对外战略、如何维护自身利益等关键问题。这份报告一定程度上标志着美国国家安全战略以“大国竞争”为主线的阶段已经定型。然而，该报告仍然以固有思维应对国际新形势、新问题，暴露出拜登政府在谋划国家安全和对外战略时难以化解的三组矛盾。

乌克兰危机爆发后，2022年3月8日，美国总统拜登宣布对俄罗斯实施制裁。

“战略竞争”与全球合作的矛盾

报告序言部分扑面而来给人一种紧迫感和压迫感，包括重提世界正处于“拐点”，强调美国必须抓紧“决定性的十年”，以维护自身关键利益，“智胜”（outmaneuver）地缘政治对手，应对共同挑战。这种“时不我待”的感觉几乎充斥在48页报告的字里行间：“决定性的十年”在报告中出现了六次，“竞争”一词更是频繁映入眼帘。

从报告的内容可以看出，拜登政府并未改变前任特朗普政府对国际形势的基本判断和认知，认为“战略竞争”是美国必须面对的最严峻挑战之一，今后世界的主流是竞争，地缘政治、大国博弈已经全面回归。而且拜登政府还认为在这个“决定性十年”的最初几年，地缘政治竞争的性质将得以确定，大国之间应对共同挑战的机会窗口将不断缩小。

与前任有所不同的是，拜登政府仍试图为报告抹上一丝国际主义的色彩，认为即使是在“国家间竞争加剧的时代”，美国也必须保持并加强国际合作，以应对共同挑战。报告将共同的跨国性议题列为美国必须应对的挑战之一，包括气候变化、粮食安全、传染病防治、通货膨胀等，并声称这些议题并非是次要于地缘政治的“边缘问题”，而是国家和国际安全的“核心”。正如白宫在针对报告所发布的“事实清单”中所言，美国应当思考的是如何谋求“竞争时代的合作”。

拜登政府试图在应对“战略竞争”和跨国性挑战之间寻求平衡，但报告却没有给出如何实现在“竞争时代”谋求全球合作的具体路径。“战略竞争”本质上与全球合作是冲突的，美国的这一战略设计只是一种美好的战略幻想。美国推动的“战略竞争”以大国竞争为核心，而全球合作却极为需要大国之间的共识与协调。在美国将全球化“武器化”、通过构建各类“小圈子”造成世界分裂的情况下，各国之间的信任遭到削弱，难以团结一致地应对跨国性挑战。

拜登政府似乎也意识到了“战略竞争”与全球合作的不可调和性，在报告中看似聪明地又提出了“双轨政策”——既要在“基于规则的国际秩序内”与竞争对手合作应对挑战，也要与“民主国家”合作，建立强大、有韧性和相互强化的关系“网格”（latticework）。但报告却没能对“基于规则的国际秩序”给出太多解释。这只会让其他国家认为，美国是希望以自己的规则重新定义国家间相互依存的条件，真实目的则是拉拢更多国家加入其“战略竞争”的行列。这只会将世界进一步向“阵营化”的方向推动。

2022年5月24日，美国总统拜登、日本首相岸田文雄、印度总理莫迪、澳大利亚总理阿尔巴内塞在日本东京参加美日印澳“四方安全对话”（QUAD）首脑会谈。

“投资国内”与持久国际领导力的矛盾

为了应对美国面临的挑战，拜登政府仍然强调“投资国内”（Investing at Home）的重要性，呼应了其执政之初提出的“中产阶级外交”理念。这是基于拜登政府的一种认识，即国内与国外实力密不可分，应当打破国内政策和外交政策之间的分界线。为此，报告在“塑造规则之路”部分暗藏“美国优先”理念，强调推动建立“公平的规则”实质是为了保持美国自身经济和技术优势，塑造以“公平竞争”为特征的未来，也是为了帮助美国工人和企业在竞争中获胜。

对此，拜登政府在报告中提出三条举措：一是不断完善美国国内的民主和法治；二是以现代工业战略补充私营部门的创新力量，对美国的劳动力、战略部门和供应链进行战略性公共投资；三是强军政策，为战略竞争时代做好军事准备。同时，报告也强调要把自身实力转化为持久的国际领导力，利用自身国家优势和联盟、伙伴关系力量，将国内外挑战转化为机遇。

报告并没有清晰描述出投资国内和转化为持久的国际领导力之间的逻辑联系。一种可能的解释是，拜登政府承袭了特朗普任内“美国优先”的内核，对外推动的战略调整只是切换政策实施方式，通过极具地缘政治色彩的伪多边主义和“民主”振兴战略，如实施供应链“韧性”战略、推动“印太经济框架”等，继续推行“战略竞争”，以实现报告中所说的“重塑全球战略环境”，在确保美国全球领导力的同时壮大自身实力。

但拜登政府将外交战略与国内政策挂钩充满矛盾与风险。报告发布后，已有美国学者批评该报告本末倒置，对“中产阶级外交”强调不足，没有真正推动外交战略为国内利益服务。如果美国在中期选举后，民主党失去对国会一院乃至两院的控制，拜登政府将面临“府会分治”这一不利的国内政治地位，其“以外促内”的压力将更大，外交政策遭遇国内政治“绑架”的可能性也更高。尤其是，一旦共和党在拜登执政的后半程进场，拜登对外施策将不得不向共和党做出一定妥协，届时美国发挥国际领导力的能力也会再次受到严峻挑战。

从更长远的角度看，美国外交政策与国内政治一旦高度绑定，在当前美国国内政治愈加极化、两党斗争愈发激烈的情况下，其他国家，尤其是美国的盟友，对美国外交政策的延续性和稳定性只会产生更多质疑，担忧美国政府经历政党轮替之后将调整外交方向，从而使得美国建立更强大联盟的目标发生动摇，盟友的利益将会再次受损。例如，作为美国盟友的欧洲国家，就对美国的国内政治动向极为关注。部分欧洲战略界人士担心，倘若2024年后特朗普卷土重来，跨大西洋关系将再次遭受冲击，因而他们呼吁欧洲应当与拜登政府所推行的“战略竞争”路线保持距离，避免深度卷入。

将中俄“绑定”还是区别对待之间的矛盾

中国与俄罗斯是报告中出现频率最高的国家，其中俄罗斯以71次位居第一，中国以57次排名第二。报告提及俄罗斯的次数更多可能是因为2月以来乌克兰危机升级所致。拜登政府认为，中俄是在“战略竞争”背景下共同但有区别的“挑战”，需要采取不同的应对方式。在美国看来，中国是更长期、更具实力的“竞争者”，而俄罗斯则是短期但更亟需应对的“挑战者”。

面对“挑战”程度的不同，拜登政府对中俄的政策也表现出“两难”。一方面，美国试图区分应对中俄“挑战”的策略，将对华政策继续以“竞赢”（out-compete）来定义，而将对俄政策描述为“约束”，离“遏制”仅有一步之遥。即，美国优先考虑保持相对于中国的“持久竞争优势”，同时约束“仍然极其危险的俄罗斯”。因此，报告沿袭了拜登执政以来提出的对华策略，建议采取更为复杂的“竞争方式”，包括对内投资自身建设，对外联合盟友伙伴，与中国展开“负责任的竞争”。报告还表示对华竞争在“印太”地区最明显，且日益全球化，并且指出这种竞争是全方位、多领域的，涉及经济、技术、外交、发展、安全和全球治理等方方面面。针对俄罗斯，美国的策略则较为直接，以对抗俄罗斯为主，并在必要时与俄罗斯保持接触与互动。

但另一方面，乌克兰危机升级后，美国又不断“炒作渲染”所谓的“中俄绑定论”，希望以此团结其他国家共同参与针对中俄的大国竞争。从报告也可以看出，拜登政府对中俄的政策难以做出精细化的战略设计和区分，更多时候是将中俄“捆绑”，企图利用当前乌克兰危机发酵的背景煽动同中俄的对立甚至“脱钩”，对中俄的战略定位和战略手段与之前相比出现明显割裂。

“中俄绑定论”的背后透露出美国更大的地缘战略图谋，即把共同应对中俄“挑战”作为打通“印太”与欧洲板块的“钥匙”，将两大地区“裹挟”进美国的“战略竞争”轨道，这也符合美国国家安全委员会“印太事务”协调员坎贝尔此前“两大地缘板块、一套操作体系”的说法。报告在此基础上提出两个地区的命运“相互交织”，彰显了美国在“战略东移”趋势下希望兼顾对欧洲“再平衡”的战略野心。但无论是从对中俄的认知，还是从谋求地区发展的角度看，“印太”国家和欧洲国家都有自身的利益与关切，也有各自的政策逻辑与优先，并不愿盲目跟随美国推动针对中俄的“战略竞争”。

总体看，拜登政府这份姗姗来迟的《国家安全战略》报告在内容上无较大突破，依然延续了特朗普任内以服务“战略竞争”为主线的内外政策理念。尽管如此，这份报告在历届美国政府《国家安全战略》报告中仍将具有独特的价值，报告基本锁定了未来十年美国国家安全战略以“竞争”为主基调的方向和路线。虽然拜登在这份报告中增加了一些所谓理想主义、国际主义色彩，但却未能改变美国政府对国际形势的根本认知和应对策略。未来美国的对外战略与国内政策之间或许将出现更多矛盾和冲突，距离其设定的战略目标也可能渐行渐远。（作者：孙成昊 清华大学战略与安全研究中心助理研究员）