“内外兼修”：拜登政府对华科技竞争

内容提要：随着第四次科技革命与中美战略博弈的日益深化，美国对华科技战 略调整与中美科技竞争逐渐成为学界的热点话题。为系统、客观理解拜登政府对华科技竞争战略的运筹与实施，本文围绕主体逻辑、环体逻辑、技术逻辑、市场逻辑以及反向主体逻辑，构建了一套同时对美国科技战略“内外动向”进行考察的“立体”分 析框架，对拜登上任以来美国联邦政府、美国国会发布与通过的所有科技战略文件、 法案以及具体实践进行实证分析发现，拜登政府对华科技竞争战略调整呈现出由内到外全面增强与升级的最新态势。中国对建成科技强国的强烈渴求与美国试图阻碍中国科技进步的战略意图已逐渐演变成为中美关系中最核心与最突出的战略矛盾，中美科技竞争将深刻影响两国战略博弈的最终走向。对拜登剩余任期以及未来新任总统而言， 美国继续深化对华科技竞争举措的基本趋势不会改变，中国需要坚定战略信心、完善 科技创新体制、坚持国际科技合作以尽快实现科技强国的战略目标。 

科技革命对大国兴衰与国际秩序走向的重要意义历来备受学界重视，科学技术既被视为大国经济、军事实力的基础，也被当作某种政治制度具有先进性的依据。目前，以数字技术为核心的第四次科技革命与大国战略竞争的叠加交汇正在使科技对国际关系的重要性进一步凸显，正如习近平主席所指出的，“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运”。

特朗普政府2017年正式提出大国竞争重回国际政治的战略判断以来，美国日益强调科技在大国关系中的重要性。普渡大学克拉赫技术外交研究所创始人孟江（Mung Chiang）认为，技术正在定义美国的外交政策，科技竞争也正在成为中美战略博弈的核心。拜登无论是当选前还是当选后都在反复强调维持全球科技主导地位对美国赢得此轮大国竞争的重要性，为突出科技政策在美国国家安全战略中的地位，拜登刚上任就将白宫科技政策办公室主任提高到了内阁级。美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在首次对外政策演讲中挑明，“我们将确保我们在技术上的领导地位，因为新兴技术将塑造我们生活的一切 ……我们将保持我们的科学技术优势，因为这对美国在 21 世纪的繁荣与安全至关重要”。美国中情局局长威廉·伯恩斯（William Burns）则直接表示，高科技竞争已成为美国与中国进行竞争与对抗的最主要舞台。

在此背景下，学界近年来围绕美国对华科技遏制与中美科技竞争进行了富有成效的探究，但是仍呈现出两点不足：一是既有文献更多将关注的重点聚焦在美国对华科技遏制的战略实践，对美国提升自身创新能力的战略运筹关注不够；二是在分析美国对华科技遏制战略时，现有研究更多是对每项举措自身逻辑的分析，对美国科技遏制战略各项举措之间以及遏制战略与“自强”战略之间的深层逻辑联系认识不足。本文将首先围绕主体逻辑、环体逻辑、技术逻辑、市场逻辑以及反向主体逻辑构建一套“内外兼顾”的综合分析框架。接着依此框架考察美国联邦政府与国会发布的各项科技政策文件、法案文本并结合其具体实践，以对拜登政府对华科技竞争战略调整的最新态势进行实证分析。最后，剖析拜登政府对华科技竞争战略存在的内在困境与挑战。结语部分则讨论中国的应对之策。

一、“内外兼修”：理解美国科技竞争的基本逻辑

构建一套逻辑严密、契合实际的分析框架是系统、全面考察特定总统或特定时段内美国科技竞争战略的前提与基础。从理论的普遍性来看，竞争作为国际关系的常态，本质上是竞争主体谋求相对实力于己有利变化的连续过程，增强自身实力与削弱对手实力都可以实现竞争的战略目的，因而国际关系各领域竞争战略的制定与实施都必然囊括“自强”与“弱他”两种手段。从二战后美国对苏联、日本以及当下对中国的科技竞争实践观察，“自强”与“弱他”始终是贯穿美国科技竞争的决策逻辑。因此，对拜登政府对华科技竞争战略的全面考察必须同时关照其对内“自强”与对外“弱他”的双重实践。

所谓对内的“自强”逻辑，目的在于提升美国科技的绝对实力。科技创新的本质是科技人才（主体）在适合的创新环境中（环体）依据既有知识与技术发现新原理、创造新技术（客体）的过程。因此，所有国家增强自身创新能力的举措都可以从环体逻辑与主体逻辑的双重维度来理解，前者着眼完善国内创新环境，后者力求培养与引进更多科技人才。 美国政府开始主动干涉国内科技创新活动的历史始于二战后期，从美国政府的长期实践来看，基于环体逻辑的战略手段主要包括制定战略支持与研发资助计划，以及更新科技成果转化、税收激励、专利保护的法律法规等，基于主体逻辑的战略手段则主要包括完善科技人才培养与引进的制度机制。 

所谓对外的“弱他”逻辑，目的在于削弱竞争对手科技领域的绝对实力。尽管美国自二战后确立的科技霸主地位至今不曾易手，但美国的全球科技主导地位先后不同程度遭遇过苏联与日本的威胁。从历史来看，美国科技主导地位一旦遭遇挑战，往往都会基于技术民族主义考虑，采取十分严厉的手段遏制对手的科技进步。美国遏制对手的思路可以概括为技术逻辑、市场逻辑及反向主体逻辑。

技术逻辑试图通过人为阻断竞争对手对某类重要或新兴技术的获取，从而对其科技创新能力造成短期、快速、直接的负面影响，具体包括出口管制、投资筛查两种主要手段。出口管制的逻辑相对容易理解，投资筛查的逻辑主要基于所谓的“被迫技术转让”，筛查的对象既包括对手企业对美国的投资（即通常所说的外资审查），同时也包括美国企业对竞争对手的投资。与技术逻辑不同，市场逻辑谋求的是对竞争对手领先科技企业的长期、间接影响，市场逻辑依据主要侧重方向可以进一步细分为两类。第一类是试图通过挤占对手企业技术产品的市场占有率以压缩其盈利空间，进而迫使对手企业中长期的研发计划被迫中断。实践中主要包括市场封锁与标准制定两项举措，市场封锁主要是禁止对手领先企业的某些产品在美国国内与国际市场的销售，标准制定则是率先将美国的技术标准确定为国际标准，由于标准制定权某种意义上直接决定着产品的市场占有率，所以争夺新兴技术标准的制定权成为美国挤占对手企业市场份额的另一项重要战略。第二类是试图通过干预对手企业在债券市场的正常融资从而压缩其技术研发的支出，以致其正常的技术迭代被迫“夭折”，募资限制目前主要涉及对美国实体在美国债券市场上投资对手企业的限制。技术与市场逻辑之外，作为全球高等教育最发达、科技企业最领先的科技霸权国，美国出于反向主体逻辑，即打击对手科技人才培养与引进的考虑，往往还会对竞争对手科技人才赴美学习、交流与科研合作进行限制。

分析框架（图 1）的提出为梳理与理解拜登政府的对华科技竞争战略提供了研究工具，下文将依据这一框架，从对内、对外两个维度全面、系统地考察拜登政府上任近两年来对华科技竞争的基本事实。

二、拜登政府增强美国科技实力的最新态势

（一）基于环体逻辑的战略实践

1. 战略支持。为实现全面提升自身科技创新实力的战略目的，作为美国科技战略的主要制定者，白宫科技政策办公室（OSTP）与美国国家科技委员会（NSTC）在拜登不到两年的任期内（截至 2022 年 9 月）已经发布了 24 份科技战略计划 / 报告，既有对量子信息科技、人工智能等第四次科技革命前沿技术的支持，也有对灾害预防、疾病救治等非传统安全领域技术的关照，还有对美国 STEM（科学、技术、工程与数学）教育等美国科技人才培养与国际人才引进的重视。白宫科技战略管理部门月均一份科技战略计划或报告，彰显出拜登政府力图通过制定相关科技战略计划 / 报告引导美国技术革新的坚定决心与战略期望。

为从全政府层面进一步统筹美国科技战略，作为战略制定的另一关键参与方，美国国会也动作频频。拜登任期开始以来，美国国会已相继通过了《美国创新与就业法案》《民主科技伙伴法案》《芯片与科学法案》等重要法案以补充完善白宫的行动，其中尤以 2022年7月通过的《芯片与科学法案》最为重要，受美国政治极化的影响，该法案的核心内容曾先后以《无尽前沿法案》《2021美国创新与竞争法案》《2022美国竞争法案》的名称被参议院或众议院单独通过，直至 2022年7月，美国参众两院才最终就其达成了一致。除上述法案外，2021年6月，共和党籍众议员迈克尔·沃尔兹（Michael Waltz）通过《2021 国家科技战略法案》还正式提出总统需每年向国会提交一份关于美国国家科技战略的全面报告，并责成白宫科技政策办公室主任与国家科学技术委员会向国会提交短中期内（四年）美国国家科学和技术战略的要求。2022年6月，民主党籍参议院迈克尔·班纳特（Michael Bennet）通过《美国技术领导法案》还提出，国会须拨款2000万美元以建立一个全球竞争分析办公室，从而维护美国在量子信息、人工智能等先进技术方面的领导力。

作为美国科技战略制定的重要意见来源，近年来，美国智库也在群策群力、踊跃建言。如新美国安全中心为服务美国对华科技竞争战略的制定就专门设立了“美国国家技术战略项目”，并先后于 2021年1月、4月、7月接连发布了《掌舵：迎接中国挑战的国家技术战略》《信任流程：国家技术战略的制定、实施、监测和评估》《从计划到行动：实施美国国家技术战略》三份战略报告，从政策制定、实施、评估等各个环节为美国对华科技竞争战略建言献策。

2. 研发资助。除频繁制定与出台相关科技政策文件以进行战略支持与引导外，拜登政府还力图通过大幅提高美国的联邦研发经费支出，以求进一步刺激与加快美国关键和新兴技术研发的进程。2022财年拜登政府联邦研发支出预算为 1712亿美元，相比2021财年增长 9%。2023财年美国联邦政府研发支出预算达 2049亿美元，历史上首次突破 2000亿美元大关，同比增长400多亿美元，增幅高达 28%, 其中基础研究与应用研究联邦经费首次突破1000亿美元，相比 2022财年增幅更是高达 29%。在政府财政常规预算支出外，白宫还不断通过行政手段，如美国就业计划、美国救援计划、美国家庭计划等向科技创新提供额外金钱支持。美国国会也频繁通过法案向科技企业注入资金，例如，刚刚通过的《芯片与科学法案》就将拨款2000亿美元用以支持科学研究。关于未来的研发支出规模，拜登已经提出了争取将美国研发强度（政府研发经费占国内生产总值的比重）提高到 2% 的承诺，倘若拜登的计划兑现，美国联邦政府的研发经费相比现在将至少再翻一番。

3. 科技成果转化。科技成果转化是将科技成果应用于生产领域、转化为现实生产力的过程，完善其制度的目的是为了加快科技成果从实验室走向市场的速度，以便为科技创新活动创造出更适宜的制度环境。拜登政府加快科技成果转化的一项重要举措是成立了技术、创新与伙伴关系技术局这一新机构。为加快新兴技术科技成果转化的速度，美国国会曾于 2021年4月和6月先后通过《无尽前沿法案》《2021年美国创新与竞争法案》提出创设新科技成果转化机构的要求。2022年3月16日，美国国家科学基金会正式宣布成立技术、创新与伙伴关系局，拜登随即便向这一新成立的机构注资 8.8 亿美元，以用于支持其更好完成科技成果转化的使命。除关注商用领域外，科技成果转化的另一个重要功能是促进军事技术与两用技术尽快走出实验室、走向战场，拜登政府对此也高度关注。2022年8月30日，美国国防部常务副部长凯瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）在发表演讲时就表示，冷战时美国可以容忍先进技术转化为战斗力过程中的漫长等待，因为那时的对手是一个笨重与行动缓慢的国家，但现在美国国防部需要将“从实验室到工厂”的时间尽可能缩短，只有这样，美国的国家安全才有保障。

4. 税收激励。通过对企业税收法律的调整，政府可以有效引导企业进行积极的科技创新投入。与特朗普政府试图通过全面大幅为企业减税以促进创新的思路相反，拜登政府在全面提高企业所得税的同时努力通过更有针对性的“激励”来促进美国企业的创新投入。根据已经公布的相关计划，拜登政府一方面有意将美国企业所得税率由特朗普政府税改后的 21% 提升至 28%，但同时拜登政府打算提高企业创新投入税收抵免的范围与额度。2021年3月15日，美国参议院金融委员会审议通过的《美国创新与就业法案》对 1986年《国内税收法》进行了修改，法案不仅扩大了企业研究和实验支出的可扣除性，而且提高了新企业与小型企业税收抵免的最高限额，将比例从原来的 14% 提高到了20%。2022年7月，美国国会通过的《芯片与科学法案》也专门为企业进行半导体研发创新投入规定了25%的税收抵免额度。

5. 知识产权保护。从内部看，知识产权保护可以有效鼓励并保护科研主体的研发热情，避免知识产权纠纷，从而为科技创新创造适宜的客观环境，从外部讲，知识产权保护也是美国维护自身技术霸权与经济主导地位的有力手段。建国伊始美国就高度重视知识产权的保护问题，通过不断的实践探索，美国早已在国内建立了完备的知识产权保护体系。随着全球化的快速发展，20世纪80年代美国开始将知识产权保护的目标调整为推动在全世界制定、强化与执行知识产权标准，正是在此阶段美国逐步开启了将国内知识产权法运用于域外实体的进程。 而所谓的知识产权盗窃与保护一直以来就是中美关系中难以绕开的话题，特朗普政府正是依据“特别 301 报告”所涉及的知识产权保护问题对中国发起的贸易战。以知识产权保护为借口，通过对华进口产品征收高额关税打击中国技术密集性产业从而阻碍中国技术升级与科技进步已成为美国对外知识产权保护政策的一大特点。拜登政府延续了这一思路，2021年4月《2021美国创新与竞争法案》正式提出建立所谓“知识产权侵犯者名单”与“窃取知识产权制裁”机制，以为后续美国进行域外知识产权保护建立起更完善的制度依据。2022年7月14日，共和党籍参议员史蒂夫·戴恩斯（Steve Daines）还专门向参议院提交了《2021知识产权保护法案》，要求总统采取切实措施保障中国执行《中美贸易协定》中有关所谓知识产权保护的承诺。

（二）基于主体逻辑的战略实践 

科技创新的本质是研发主体充分发挥主观能动性的过程，人才是一切创新的核心，围绕科技人才的竞争已经成为中美科技竞争的核心内容。作为全球科技水平最高的国家，美国历来都非常重视人才的重要性，相关战略文件直接指出科学、技术、工程和数学（STEM）人才既是科学发现与技术创新的主体，也是美国一直占据全球科技主导地位的基础，更是美国保持经济、军事全球领先与霸权地位的根基。

为推动美国的科技人才培养适应大国科技竞争日益激烈的现实，拜登在上任首年内便接连发布了《促进 STEM 研究多样性与包容性的最佳实践：一份联邦机构的指南》《联邦 STEM 战略计划实施进度报告》《提高退伍军人和军人配偶在 STEM 职业中代表性的战略计划》等三份战略文件。拜登政府一方面力图促进 STEM 教育与劳动力市场的多样性与包容性，为此提出提高女性、黑人与其它少数族裔，以及军人与军人配偶等特殊群体在 STEM 教育与就业市场的比重，另一方面则试图促进 STEM 教育的普及性，报告为此专门提出要为每个美国人提供获得 STEM 教育终身学习的机会，同时大力推进 STEM 教育在基础教育阶段的开展。

拜登政府将美国强大的国际人才虹吸能力视为美国对华科技竞争的重要优势，因此除高度重视美国国内人才的培养外，拜登政府也非常看重国外人才的引进，这一点被美国各界公开视为美国对华开展科技竞争的最大优势。2022年5月26日，在专门阐释拜登政府对华政策的演讲中，美国国务卿布林肯自信地指出，“美国最强大的一个特点——甚至是魔幻般的特点——就是我们长期以来一直是全球各地人才的目的地”。拜登政府首任总统科技顾问、白宫科技政策办公室主任埃里克·兰德（Eric Lander）也指出，“作为超级大国，美国最令人感叹和羡慕的优势之一，就是我们有能力吸引来自世界各地有才华的科学家和工程师，……并使他们为美国科技事业贡献自己的力量”，例如，2022年四位获得诺贝尔奖的美国科学家中有三位就是外来移民，兰德据此认为，外来人才为美国全球科技主导地位的确立与维护做出了不可磨灭的贡献。

特朗普政府的极端移民与签证政策对美国吸引外来人才的能力造成了一定的负面冲击，这也成为拜登政府制定人才政策的战略背景。上任伊始，拜登便通过《2021年美国公民法》取消了诸多特朗普政府制定的移民限制。 随后，拜登政府对美国的技术移民政策做出进一步调整，包括放宽 H—1B 签证的申请、降低对美国雇主的限制性要求以及为外国技术人才设立新的10年期签证项目等。为进一步增强美国吸引人才的能力，2022年2月，由众议院审议通过的《2022 美国竞争法案》还提出增设“W”类签证以专门为 STEM 专业博士毕业生进行国别配额限制豁免。2022年5月，包括美国前国防部长威廉·科恩（William Cohen）、理查德·丹泽（Richard Danzig）等在内的高官更是联合致信美国国会要求进一步放宽美国对高技能人才移民的相关限制。

三、拜登政府阻遏中国科技进步的最新态势

为全方位阻碍中国的科技发展，围绕技术逻辑（出口管制、投资筛查）、市场逻辑（市场封锁、标准制定、募资限制）与反向主体逻辑（人才封锁）组成的工具“篮子”，美国政府一方面寄希望于频繁发布行政命令、通过法案等单边行动，另一方面则试图通过广泛联系“盟伴体系”发力。

（一）美国对华科技遏制的单边实践

 1.出口管制。出口管制是技术领先国家阻碍技术崛起国家最接、最常用的政策，其严厉程度主要由管制对象的数量与管制技术的范围决定。拜登政府上台以来，为进一步收紧对中国的出口管制力度，同时扩大了出口管制的对象数量与技术范围。特朗普政府曾为严格落实对华技术封锁开始将大量中国实体列入所谓“实体清单”（Entity List）与“最终军事用户”（Military End User）清单，拜登上台后不仅丝毫没有修改上届政府政策的打算，反而进一步将更多的中国实体列入相关出口管制清单，例如，仅2021年1月至2022年9月，被拜登政府列入“实体清单”的中国实体就已经超过了 110 家。出于对中国芯片制造能力的担忧，2022年7月，拜登政府正式要求荷兰阿斯麦公司停止向华为出售生产芯片的主流技术装备。此举表明，在阿斯麦已停止对华出售最先进光刻机系统后，拜登政府对华技术封锁有进一步升级的倾向。与此同时，美国部分企业证实已接到美国商务部通知，将对华出口芯片制造设备的限制标准从 10 纳米以下扩大到14纳米以下。2022年8月12日，美国工业与安全局还发布通告，正式将专门用于3纳米以下芯片设计的ECAD软件列为对华出口管制技术。

受俄乌冲突后对俄罗斯技术出口管制的“启发”，拜登政府还正在谋划将相关经验直接复制到对华出口管制问题上来，战略与国际研究中心国际商务高级顾问威廉·莱因施（William Reinsch）对此评论到，拜登政府的连番举动暗示，美国现在已不满足让中国落后，而是有意降低中国的现有能力。

2.外资审查。外资审查是各国用来权衡国家安全与吸引外资（经济利益）矛盾的正常之举，世界上很多国家也都有相关的法律法规。作为最早开始构建外资审查机制的国家，美国一直都将外资审查用作阻止关键技术转移的工具。自特朗普政府开始，美国外资审查机制的制度改革呈现出法律性弱化、政治性上升，且专门针对中国企业的明显倾向。特朗普任期内美国不断对中国企业赴美投资进行严厉的安全审查，导致中国对美直接投资额从2016年的484.8亿美元直接暴跌至 2020年的72亿美元，跌幅高达85%。拜登政府上任后不仅继续沿用了特朗普政府的政策，而且还通过新设立所谓“特别关注国”名单、签署新一代反垄断法等措施进一步升级了对中国的投资审查力度，致使2021年中国对美直接投资继续呈现下降趋势，全年无单笔超过10亿美元交易更是打破了过去十年的记录。2022年9月15日，拜登还正式签署了一项名为《确保美国外国投资委员会认真考虑不断变化的国家安全风险》的行政令，指示美国外国投资委员会进一步加强对外国实体投资的审查，尤其是关系到美国公民敏感数据、网络、国防、关键供应链安全，以及美国在人工智能、量子信息、生物技术、清洁能源技术领域领导力的投资。虽然白宫行政官员解释此举是维护美国国家安全利益的正常之举，并不单独针对中国，但正如美国《国会山报》所挑明的：拜登此举毫无疑问是继2018年特朗普政府修改《外国投资风险审查现代化法案》后对华外资审查与科技封锁的最新努力，其真正目的只能是中国。

此外，拜登政府现在还展现出一个新的政策倾向，即不仅对中国企业赴美投资进行安全审查，而且有意确立对美国企业赴华投资的安全审查制度，其理由仍是所谓避免关键技术被迫转让的风险。2022年6月14日，据《华尔街日报》报道，美国国会正在推进由民主党籍参议员鲍勃·凯西（Bob Casey）与共和党籍参议员约翰·科宁（John Cornyn）共同提出的一项立法，以改写美国公司在海外的投资规则。该立法明确提议将授权行政部门成立一个新的跨部门小组，同时要求美国公司披露境外投资情况，未来跨部门小组将以国家安全为由审查和阻止美国公司涉及中国等被美国定义为对手国家的境外投资。与此同时，《芯片与科学法案》在向美国半导体相关企业提供补贴时也附带了一项条款，即想要获得美国政府拨款的半导体企业不得在中国或其它“令人关切的国家”进行新的高科技投资。

3.市场封锁。在特朗普政府时期，为对华为、中兴等中国科技领先企业进行市场封锁，美国国务院曾专门推出“清洁网络”计划以限制中国信息通信与数字技术企业在美国的运营与发展。拜登上台后延续并进一步增强了在美国国内市场排除中国科技产品的政策，2021年11月11日，为进一步阻止华为、中兴等中国公司的通信设备进入美国电信网络，拜登正式签署了《2022设备安全法案》，该法案以“国家安全”为名，要求美国联邦通信委员会不得再对已被列入“威胁国家安全”名单的公司颁发新的设备牌照。2022年5月12日，拜登还续签了特朗普于2019年5月15日签署的第13873号行政命令，该行政命令曾根据《国际紧急经济权力法》宣布国家紧急状态，并以此为由规定凡是涉及美国国家安全、外交政策、美国经济的通信设备必须将所谓的不安全供应商产品排除在外。另据媒体2022年7月21日报道，由于担心安装了华为设备的美国手机信号塔可以获取美国军事基地和导弹发射井等敏感信息，拜登政府正在打算对华为发起新一轮调查。

4.募资限制。为加强2020年11月12日由特朗普签署的第 13959 号关于所谓“中国军工联合体”构成威胁的行政命令，2021年6月4日，拜登正式签署了题为《应对为中华人民共和国某些公司提供资金的证券投资所带来的威胁》的14032号行政令，进一步将59个中国实体列入所谓的“中国军工复合体”（NS-CMIC）名单。2021年12月16日，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）更新“中国军工复合体”名单，宣布再将大疆、曙光、旷世等8家中国科技公司列入，从而使总数达到68家。根据美国财政部的有关规定，美国公司和个人将禁止购买名单内企业任何公开交易的证券、或此类证券公开交易的衍生品证券，并在一年内撤出相关证券投资，拜登政府此举无疑是在完全封堵中国领先科技企业在美国的募资途径。

5.标准制定。标准被视为技术与市场的连接组织，直接决定着某类技术产品能否走向市场并成功商业化，国际通用技术标准的制定已经成为决定各国经济命脉与综合国力的重要因素。随着以华为为代表的中国高科技企业实力不断增强，中国在新兴技术标准制定问题上的话语权也日益提升。特朗普政府曾以连续推出《布拉格提案》“人工智能全球合作伙伴组织”的方式开展了与中国争夺 5G、人工智能等新兴技术标准制定权的斗争。尽管如此，中国科技企业在新兴技术标准制定问题上继续实现突破，2022年5月，中国牵头的首个5G卫星无线电接口正式获批为国际标准，与此同时，由中国牵头的首个3GPP星地融合网络也取得了重大进展。为了应对这种挑战，拜登政府高度重视与中国在未来技术标准领域的竞争，白宫在2023财年对美国国家标准与技术研究院所制定的预算中，为科技研究和服务专项拨款9.75亿美元，比前一年增加了1.87亿美元，这些资金将被直接用于支持广泛的关键和新兴技术，重点就是人工智能、量子科学和网络安全的标准制定。 新美国安全中心研究员马丁·拉瑟（Martijn Rasser）与罗伯特·阿特金森（Robert Atkinson）建议美国国会应该立法对企业的国际标准努力进行税收抵免，以帮助他们赢得与中国企业的竞争。2022年3月25日，共和党籍众议员迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）还专门提出《2021 促进美国在5G 领域的国际领导地位法案》，要求密切关注中国在5G移动通信、基础设施相关领域国际标准制定机构的活动，并详细评估其对美国国家安全所造成的威胁。

6.人才封锁与竞争。在对华人才议题上，拜登政府相较特朗普政府表现的似乎更加“自信”。作为一个移民国家，外来人才为美国的繁荣强大做出了重大贡献，正如布林肯所承认的，外来人才帮助促进了美国的创新，这使每个美国人从中获益。布林肯的论断有数据的直接支撑，据统计，美国大学中外国学生数量每增加 10%，美国的专利申请数量就可以增加 4.7%，美国专利授权量更是可以增加 5.3%。美国高校每年毕业的工程、计算机科学等专业博士生有一半以上都是留学生，中国是最大的来源国。鉴于上述原因，特朗普政府限制中美科技人才交流尤其是中国留学生赴美留学的做法遭到拜登政府抨击，埃里克·斯图恩（Eric Stuen）认为，限制高水平学生赴美毫无疑问会对美国的创新能力产生难以估量的损害。 辛里奇基金会研究员亚历克斯·卡普里（Alex Capri）进一步指出，将科技遏制扩大到中国大学的做法，将切断美国科研机构进行研发的人力资本供应链，最终将减少美国科技公司的人才储备并损害美国自身的创新能力。

在这种背景下，拜登政府有关人才议题的态度出现了重要转变，2022年2月，拜登政府正式叫停了臭名昭著的“中国行动计划”。据布林肯亲自透露，尽管存在疫情，2021年美国在短短四个月里便为中国学生签发了超 10万份签证，以此创造了新的历史记录。对中国留学生赴美问题，布林肯表示，美国为中国留学生选择赴美留学感到非常高兴与幸运，这与特朗普政府时期将中国留学生污蔑为“技术间谍”的态度相比具有明显变化。

（二）美国对华科技遏制的多边实践 

民主党建制派出身的拜登高度重视盟友在美国对外战略中的重要性，不论当选前还是当选后，拜登都反复强调盟友是美国国家安全与霸权地位的基础，作为中美战略竞争的核心，科技议题顺理成章成为拜登政府运用“盟伴体系”多边遏制中国的实践场域。正如美国商务部部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）对此所指出的，如果我们真的想让中国的创新速度放慢，我们就需要与盟友合作，当我们合作时，政策才是最有效的。从合作内容看，拜登政府“科技联盟制华”仍是围绕出口管制、投资审查、市场封锁、标准制定等对外“弱他”逻辑的主要工具展开。从合作对象看，盟友则是美国重点拉拢的对象。 

一方面，拜登政府正积极推进美韩、美日、美以等双边“科技合作”，力图将所有技术先进国家都纳入自己的战略轨道。2021年4月16日，借时任日本首相菅义伟访美的机会，美日共同宣布将加强两国在网络、太空、生物、信息等敏感技术领域的合作。2021年5月21日，美韩发布共同声明，宣布两国将加强在生物技术上的合作，并打算就关键技术外国投资甄别与出口管制问题进行协调。 仅2021年11月一个月内，美国就相继与英国、澳大利亚、加拿大分别发表了促进双方就量子信息技术等科技问题的合作声明。2022年7月13日，拜登访问以色列期间美以双方共同宣布建立新兴技术战略伙伴关系，决定将就人工智能、量子计算等新兴技术的开发、保护展开合作。

另一方面，拜登政府将推进欧洲、印太盟友在多边框架内的合作视为重中之重，美欧贸易与技术委员会、“四方安全对话”框架内关键与新兴技术工作组的相继成立便是拜登政府相关战略意图的体现。 

围绕出口管制、外资审查、市场封锁，特朗普政府时期美国便开始拉拢欧洲盟国构筑对华多边科技遏制同盟。以外资审查为例，2017至2020年，德国、英国、法国先后以美国外资审查制度为模板对各自的外资审查机制进行了改革，并一致呈现出扩大监管行业范围、降低监管审查门槛、增强中企投资安全审查的政策倾向。 鉴于拜登更加重视盟友在科技遏华问题上的作用，美欧“科技合作”在拜登上台后得到了进一步深化。2021年5月，欧盟出于配合美国出口管制的考虑重新修订了《欧盟两用品出口管制条例》，条例对“两用技术的出口、转让、中间商交易和过境”进行了更为严格的管制。2021年6月，为进一步促进美欧在对华科技问题上的合作，拜登与欧盟委员会主席冯德莱恩（von der Leyen）、欧洲理事会主席米歇尔（Charles Michel）一同在美欧峰会宣布将着手组建美欧贸易与技术委员会。2021年9月29日，美欧贸易与技术委员会成立大会在匹兹堡正式召开，美欧宣布将就半导体供应链、出口管制、人工智能等一系列重大经济和技术问题进行密切协调，双方还决定就新兴技术标准制定等议题合作制定具体的工作计划。 此后，美欧在贸易与技术委员会框架内相继成立与创设了“人工智能小组”“为第三国的安全弹性连接和数字信息通信技术服务供应链启动公共融资专门工作组”“美国—欧盟战略标准化信息机制”，同时还发表了关于“数字和信息通信技术和服务供应链的安全性”的共同声明，并就出口管制、外资审查进行了前所未有的合作，如决定共同制定受管制货物清单、定期就可能影响美国或欧盟的新行动进行磋商等。 在 2022年5月举行的美欧贸易与技术委员会第二次会议上，双方不仅高度肯定委员会成立以来取得的丰硕成果，还进一步决定未来就人工智能、5G/6G、量子计算等新兴技术研发、出口管制、投资筛选等议题进行更深层次的合作。

美日印澳“四方安全对话”正在逐渐演变为拜登政府在印太地区遏制中国的最重要抓手，拜登上任仅两年四国领导人就已举行四次峰会，科技一直是美国借助“四方安全对话”遏制中国的重要议题。2021年3月21日，在四国领导人首次线上峰会上，拜登就成功推动成立了四方“关键与新兴技术工作组”，并与日、印、澳领导人决定未来共同发布新兴技术设计、开发、使用的原则声明，促进彼此在新兴技术标准制定议题上的协调。2021年9月24日，四国领导人首次线下峰会在白宫召开，四国决定将关键与新兴技术之外的基础设施、太空、网络安全议题纳入彼此主要合作议程。2022年3月25日，四方高级网络小组悉尼会议再次一致确认将推动彼此在网络安全与关键基础设施保护方面的合作。2022年5月23日，“四方安全对话”领导人第四次峰会召开，拜登高度赞赏与肯定四方“关键与新兴技术工作组”所取得的成绩，并与其他三国领导人共同宣布未来将进一步推动四方在具体技术交流、试验活动方面进行合作，以最终推进构筑一个完全互操作、完全可信赖的数字生态系统。

科技联盟被拜登政府视为遏制中国科技实力与综合国力继续上升的关键工具，因此拜登未来有进一步强化科技联盟战略以最终构筑一个美国领导、全球参与多边机制的战略倾向。第一，拜登政府有意在美欧贸易与技术委员会、“四方安全对话”外大力推动“五眼联盟”、美英澳“奥克斯”联盟等多边框架机制内涉及科技议题的合作。以美英澳“奥克斯”联盟为例，2022年4月5日，在其领导人峰会上，美、英、澳决定除继续推进三国在核动力潜艇与高超音速武器上的合作外，还承诺三国将把合作范围扩展至人工智能、量子技术与其他新兴技术。为进一步收紧对华芯片出口管制，拜登政府目前还正在积极筹建美国、日本、韩国与中国台湾地区的“芯片四方联盟”（Chip 4）。第二，拜登正有意推动既有多边、双边合作机制之间的协调与合作。兰德公司高级研究员斯科特·哈罗德（Scott Harold）等人认为，在与中国战略竞争压力越来越大的背景下，早日建立美、日、欧三边安全技术合作机制是跨大西洋合作逻辑的合乎延伸。大西洋理事会研究员弗朗西丝·伯威尔（Frances Burwell）也认为，美欧贸易与技术委员会必须与其他志同道合的国家（如英国、澳大利亚、日本、韩国）进行对话与协调，因为这些国家已经在制裁和出口管制方面与美国和欧盟进行了密切合作，未来美国应该积极推动建立某种机制，以将这种合作制度化。 第三，拜登政府有意以所谓的“民主价值观”为幌子，拉拢更多非美国盟友参与相关合作。2021年3月、5月，美国参众两院分别审议通过了所谓的“民主科技伙伴法案”，该法案要求在国务院新设立国际技术伙伴关系办公室，通过该办公室与指定的国家建立国际技术伙伴关系来推进美国的技术政策，该法案还要求在财政部新设立国际技术伙伴关系基金，该基金被用来支持与国际技术伙伴关系成员国的联合研究项目以及在第三国市场的技术投资。2022年4月28日，以所谓的全球数字威权主义抬头为由，美国还联合60多个合作伙伴发起了《未来互联网宣言》，该宣言不仅宣称要确保互联网保障人权、言论自由、信息自由流动、数据隐私等基本原则，还提出将达成所谓开放、自由、可互操作、可靠与安全互联网世界的最终目标。

四、拜登政府对华科技竞争的困境与挑战

科技主导权历来被美国视为护持经济、军事实力地位与美国霸权的根基，加之中美战略竞争与第四次科技革命的重叠交汇，美国如今已将中美科技竞争视为决定中美战略竞争未来的关键。对内进行自强、对外削弱对手一直以来都是美国与对手进行科技竞争遵循的基本逻辑，拜登政府进一步调整、完善美国对华科技竞争战略势必将对中国产生一些不利影响，但与此同时其自身也隐现出一些内在的困境与挑战。 

首先，战略取向存在固有局限。历次科技革命的历史表明，全球科技领先地位的获取与维持是一国内部长期科技研发投入、人才培养的自然结果，通过阻碍他国科技进步来维持自身科技领先的意图实质是一种面临挑战时的消极反应，并不会对科技霸主的地位维护起到决定作用。美国于二战后取得全球科技主导地位，苏联、日本曾先后在不同技术领域对美国科技霸权造成过挑战，或许正是出于成功遏制苏、日科技挑战的历史经验，自特朗普政府以来，美国有意重拾并进一步升级科技遏制的战略工具。然而，有学者通过对美苏、美日科技竞争历史的细致分析得出结论，美国短期的技术遏制可能会限制对象国的高技术发展速度，但这一战略并不会最终决定双方科技竞争的走向，换言之，苏日科技进步势头最终被美国成功遏制的根本原因在于美国国家创新能力强于对手。据此而言，美国如今将“绊倒”中国作为战略重心的做法存在固有的缺陷。 

其次，外部遏制战略面临分歧。美国前副国务卿埃里克·赫希霍恩（Eric Hirschhorn）认为，如果美国试图单方面遏制中国的科技进步那就如同美国要在半条河上筑坝，这意味着美国所有对华科技遏制举措如果没有广大盟友的密切配合将无法产生效果。然而，现实情况是美国与盟友在中国科技进步将带来安全威胁问题上的认知并不统一，同时很多美国盟友与中国存在很强的经济、科技联系，这导致美国目前还不能像冷战时期对付苏联一样顺利通过一个统一的组织来严格管控盟友，后者在配合美国对华科技遏制问题上仍存在相当大的回旋与自我决策空间。 墨卡托中国研究所高级研究员诺亚·巴金（Noah Barkin）对此分析到，欧洲各国对华盛顿使用出口管制等进攻性经济工具来保护所谓西方安全利益的说法一直持怀疑态度，欧洲不仅认为出口管制是一种过时的政策，更担心美国有借助对华出口管制为国内企业牟利的意图。对利益受损的担心不仅来自盟友，美国企业也十分警觉，例如，2021 年 3 月，波音总裁大卫·卡尔霍恩（David Calhoun）就提醒美国政府不要过度地将中国内政问题同两国技术贸易混为一谈，如果政府一意孤行，欧洲将从中渔利。 虽然美国正有意着力推进“芯片四方联盟”，但作为美国重点拉拢对象的韩国不断明确对外表示，“不能针对特定国家进行出口管制”将作为韩国参与这一机制的前提。

除上述需要盟友配合的举措面临分歧外，针对拜登政府的某些单边举措，如放松中国留学生签证审批、新增对美企赴华投资安全审查，美国国内的批评声音也一直不绝于耳。例如，在 2022年2月拜登政府叫停“中国行动计划”后，美国国会一部分议员就批评此举是司法部放弃了对中国的关注，并要求恢复这一计划。2022年4月5日，美国保守派智库“保卫民主基金会”甚至专门以“破坏中国军事学术综合体”为主旨召开专题研讨会，与会人员一致决定将建议美国政府采取严厉措施限制美中之间的科研合作。2022年5月19日，共和党籍众议员伊莉丝·斯特凡尼克（Elise Stefanik）等人还向众议院提交了一份名为《禁止与我们的敌人进行学术联系》的法案，提议禁止美国联邦政府资助与中俄两国某些学术机构达成一定协议的高等教育机构。此外，针对美国政府试图新建美企境外投资审查机制的做法，外交关系委员会贸易政策研究员义努·马纳克（Inu Manak）评论到，这标志着美国贸易与外交政策的重大转变，……将为已经在高风险环境中运营的美国投资者带来新的不确定性，美中贸易全国委员会的报告更是直接批评其为“美国250年历史上前所未有的”。

最后，内部自强战略遭遇异议。其一，补贴政策面临非议。为了在与中国的科技竞争中能够占得先机，拜登不断地向美国科技企业提供补贴。如上文所述，根据《芯片与科学法案》，美国联邦政府将向半导体行业直接注入高达 520 多亿美元的现金补贴并提供总额达240亿美元的税收优惠。然而，拜登政府的这种产业政策正遭到美国国内部分精英的质疑。哈佛大学肯尼迪政府管理学院研究员凯文·克莱曼（Kevin Klyman）批评说，尽管英特尔、高通与其他公司在过去十年中将其利润的 70% 都用于了回购股票，但相关补贴法案并没有规定补贴只能用于创建新工厂而不是股票回购，因而所有类似立法注定将要失败。新美国安全中心技术与国家安全项目副研究员亚历山德拉·西摩（Alexandra Seymour）认为，尽管产业政策可以增强美国的竞争力，但美国不应该牺牲对自由市场原则的承诺。经济学家杰克·萨尔蒙（Jack Salmon）进一步指出，相关补贴法案的通过标志着美国正在从自下而上的经济活力转向自上而下的产业政策，这将导致联美国联邦政府严重、不受限制的权力滥用，并最终损害美国的经济福祉、道德与自由。

其二，反垄断政策遭遇异议。垄断既是资本积累到一定程度的自然产物，同样也是阻碍创新的最大障碍，适度的反垄断举措是很多国家用来平衡相关利害关系的经常性举措。作为拥有全球科技巨头数量最多的国家，拜登政府正试图通过反垄断为美国国内科技创新扫清障碍，但这种做法正在激起美国国内部分精英的不满。卡托研究所新兴技术项目主任马修·菲尼（Matthew Feeney）、竞争性企业研究所技术与创新中心主任杰西卡·梅鲁金（Jessica Melugin）等人指出，反垄断不会有助于美国的经济繁荣，更别说民主，反垄断只会伤害美国消费者与美国企业，并威胁美国维护全球科技主导地位的能力。 普渡大学克拉赫技术外交研究所所长邦妮·格利克（Bonnie Glick）进一步指出，拜登政府现在对美国大型科技公司的反垄断调查虽然合理，但并不合时宜，在中美科技竞争日益激烈的情况下，惩罚美国自己的科技公司就好比是将一只手绑在背后与对手进行斗争。

五、结语

中国对成为科技强国的强烈渴求与美国试图阻碍中国科技进步的战略意图已逐渐演变为中美关系中最核心、最突出的战略矛盾，中美围绕科技的长期竞争将对两国战略博弈的最终走向产生重大影响。 

前两次科技革命中国是旁观者，第三次科技革命中国是追随者，第四次科技革命的发生为中国迎头赶上科技强国提供了前所未有的历史机遇。尽管目前中国在量子信息、人工智能等新兴数字技术领域取得了长足进步，但正如习近平主席所指出的，“我国科技在视野格局、创新能力、资源配置、体制政策等方面存在诸多不适应的地方”，与此同时，未来美国继续强化对华科技遏制的态势已成定局，这将使中国面临重大现实挑战。 作为一个将科技创新视为生存问题的国家， 中国现在别无选择，唯有加快自我创新，早日实现科技自立自强才是彻底摆脱美国科技遏制的长久之策。

首先，应坚定战略信心，稳扎稳打完成既定战略规划。正如习近平主席反复强调的，“只有自信的国家和民族，才能在通往未来的道路上行稳致远。……我国广大科技工作者要有强烈的创新信心和决心，……积极抢占科技竞争与未来发展制的高点。”其次，应持续增加科研投资，积极完善科技创新体制机制，不断增强独立科技创新能力。自二战后美国之所以长期占据全球科技主导地位，与其规模庞大的科技研发投入直接相关，更与其不断改革、完善国内科技创新机制紧密相连。最后，应继续科技合作战略，积极开展与传统科技强国的科技往来，同时尽力维持中美科技合作。实践表明，“共生共赢”既可以促进中国科技实力的长足进步，也可以为破除美国技术封锁提供最大缓冲。（作者：黄钊龙 南开大学周恩来政府管理学院助理研究员）