新自由主义与民族主义的回潮：社会政策及其变化

内容提要：在2015年以来右翼氛围浓郁的西方政治中，新自由主义和民族主义的回潮值得关注。本文考察了两者作为当今最强势的两支政治力量及其结合体对社会政策整体走向的影响。尽管新自由主义给全球社会造成了严重不良后果，但它对社会政策的影响依然稳固，甚至有强化之势。各式民族主义的回潮则对国家与地方产生了不同层次的社会政策影响，其民族民粹主义的形式正在蔓延。伴随代表政党崛起，一系列反全球化、反难民、反建制的“反对”主张登堂入室。近期最吸引人的景象是，看似根本对立的新自由主义与民族主义，却形成了价值观相通的默契联盟。这种新自由主义民族主义异军突起，给欧美社会政策增添了危险。

政治与政策无法分割，正是意识形态与社会价值塑造了社会政策的基本品格。纵观百年来西方国家的社会思潮与政策建设理路，民族主义与自由主义一直是影响社会政策的两个神主牌，他们对社会政策的百年演变产生了整体性的影响。

通常认为，兴盛于20世纪70年代末的新自由主义对我们当下生活的影响更具主导性，它扭转了二战以后社会政策的根本方向。直到最近几年，新自由主义的政策实践在全球范围内遭遇诸多失败，加上西方政治和社会生活日益撕裂，用弗朗西斯·福山的话来说，导致“21世纪第二个十年的中期，世界政治发生了戏剧性变化”（Fukuyama 2018, p.1）。作为右翼政治势力普遍复兴的一支力量，民族主义在欧美异军突起，自然而然地被人们视为新自由主义的“继任者”，被看作一条“别样的坦途”。然而事实并不尽然如此：新自由主义不仅没有消亡，反而与民族主义结合在一起，成为一种新的社会政策基础、行动与典范。审慎评估新自由主义与民族主义的结合，冷静看待它们所拥有的弹性与韧性，可以使我们更准确地把握社会政策的现实与未来。

当前正处在新自由主义的废墟之上吗

从新自由主义的起源故事中，不难窥知它为何固执地反对政府的强势规制和社会的集体行动。在哈布斯堡帝国的废墟上，人们对现代社会生活的应激反应催生了新自由主义思想。由于仰赖殖民体系的世界帝国土崩瓦解，代之出现了一个个民主国家，普选权适时在社会推广，大众社会与大众民主在一战后成为新的潮流。然而，轰轰烈烈的社会运动，连续不断的暴力流血，以及野心极度膨胀的法西斯主义，使得人们十分不安，这种不安从二战的爆发中得到了印证。因此，对于这群在1938年后开始自称为“新自由主义者”的人来说，现代社会面临着两个根本问题：其一，民主具有自毁倾向，那么我们如何依靠民主？其二，民族主义会使世界四分五裂，那么我们如何依靠民族—国家（Slobodian 2018, p.13）？后一问题与当今民族主义的社会政策息息相关，而早期新自由主义者担心的紧要问题是前者，即乌合之众利用民主制度行极权主义之事，进而导致个体非自由的恶果。同时，新自由主义者还意识到，只靠书斋的研究无法避免国家、社会与市场的民主化，更无法避免大众民主可能的极端恶果，世界经济秩序的恢复是一项政治工程（Slobodian 2018, p.18）。

只不过，新自由主义的政治主张并未立即付诸实践。二战后，建设福利国家成为广泛共识，一批社会民主主义人士在其中发挥了重要作用。人们相信，政策领域不应因为功利主义的经济目的而放弃自身的社会目的，凯恩斯—贝弗里奇式的社会计划既能为个人提供从摇篮到坟墓的安全网，也符合社会团结和长远发展的需要。

但是，20世纪70年代，欧美国家经济严重滞胀，社会运动此起彼伏。在多元化的社会政策主张中，新自由主义开始再次兴起并付诸实施。他们倡导自由市场，主张维护“自发秩序”，追求“开放社会”，对凯恩斯主义和福利国家十分不满。在哈耶克与弗里德曼等人的影响下，撒切尔夫人和里根总统分别在英美两国展开改革，削减财政对社会政策的投入，成为新自由主义的第一波潮流。据此，大卫·哈维（Harvey 2005）直言，新自由主义是一场有预谋的政治工程，旨在恢复二战后尤其是20世纪70年代政治经济危机以来资产阶级那几乎坠落的权力。20世纪90年代，克林顿的市场全球主义和布莱尔的“第三条道路”使得新自由主义社会政策得到一定调适，并继续向全球扩散。这是新自由主义的第二波潮流，其标志性特征便是金融全球化。

然而，新自由主义在追求全球霸权的道路上走得太远了，使得20世纪90年代的西方看似经济繁荣却潜伏着巨大危机：美国政府与金融机构走得过近，由于对自由市场不加批判地接受，以至于自身无法摆脱这种意识形态，最终导致空前的泡沫和大规模经济衰退（Stiglitz 2004）。这一再印证社会政策领域的一项规律，即增长不会自动带来福利水平的提升。新自由主义固然可以划分为以哈耶克为代表的日内瓦学派和以弗里德曼为代表的芝加哥学派（Slobodian 2018, pp.7-13），但两个主要派别在核心议题上是一致的：无论是前者强调的法律干预主义，还是后者指出的宏观货币政策作用，都为社会政策的施展留有空间。在国内政策和国际组织的实践中，新自由主义并没有完全反对规制，他们反对的只是阻碍商品和资本自由流动的规制，尤其是社会政策相关的再分配计划。

由此可见，这种意识形态只是将古典自由主义的经济部分极端化。新型自由主义者（new liberals）对此颇有异议，他们认为，新自由主义者（neo liberals）“以一种挑衅的、夸张的、过度竞争的方式挑选出了自由概念，牺牲了自由主义的其他价值。他们还用狭隘的经济学术语来阐释自由主义对人类理性的理解，而没有把宽容、反思性以及对他人的尊重包括在内”（弗里登 2018, p.22）。在自封为正统的同时，它的话语、政策与恶果使古典自由主义思想蒙上了一层阴影（拉加斯纳里 2016, p.11, pp.20-27）。

近年来，资本主义世界连续发生危机：金融危机、欧债危机、难民危机以及社会与政治领域越来越明显的撕裂。这些危机暴露了新自由主义并没有达成自己所宣称的目标，其带来的倒退显而易见。当哈贝马斯“比较乐观”地指出，新自由主义尽管倒退，但依然在民主的民族国家框架之中时，有学者认为新自由主义已经倒退到既反民主、又非自由的民族国家（Queiroz 2021），这与其美好承诺背道而驰。许多国家的政策改革开始与其分道扬镳，比如美国总统拜登就曾主张一项颇具野心的联邦计划，准备以经济民族主义埋葬新自由主义。据说，新自由主义的霸权地位变得前所未有的脆弱（Boffo，Saad-Filho and Fine 2019）。通过对极右翼势力在整个西方崛起的观察，温迪·布朗（Brown 2019, pp.9-10）直接宣告了新自由主义的终结：在其废墟上只有无尽的虚无主义。我们认为，这是新自由主义没有预想到的后果或者说意料之外的后果，它的支持者既无法预知当今社会政策的混乱走向，又不希望自己的主张被抛弃，不承认一种鼓吹自由的方案会将人带到不自由的境地，否则哈耶克不会提出人性解放的方案并对此信心满满。

最近的社会现象，确实表明了民粹化的趋势与西方政治的不稳定性，但温迪·布朗急于宣判新自由主义死刑之时，有几分证据呢？更不用说，她对右翼势力崛起的探讨主要基于美式政治话语和议题，比如关注中下层男性白人的生存现状。新自由主义的理论与实践出现了根本上的分离，但“新自由主义已死”的宣告与现实情况也并不一致。以2008年全球金融危机这一典型事件来说，它带来了公众对执政精英能力的严重怀疑，似乎一场广泛的政治危机即将来临，并推动新自由主义走向“历史的终结”。然而，由新自由主义引发的恶果同其霸权地位是否持续，是两个不同的问题，社会的撕裂与民主政治的衰败并没有转化成新自由主义自身的危机。核心在于，其“积累体系的再生产从未受到系统性替代方案的威胁”，而在大多数方面，“新自由主义在过去十年中得到了加强”（Boffo, Saad-Filho and Fine 2019, p.55）。全球金融体系木已成舟，新自由主义推动的世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等依然稳固，全球南方的避税天堂和离岸金融机构如火如荼，未来将会有更迅速、更巨量的资本流动。新自由主义早已将自身与世界发展的巨轮牢牢绑定，在实践和思想领域中展现出非凡的韧性（Saad-Filho 2017, pp.245-254）。更何况，近年来出现了一些广为人知的新现象。一方面，凭借智能手机和移动支付系统的普及、去中心化的区块链技术、不受监管的虚拟货币交易、互联网上市企业的国际化融资以及连带的平台经济的崛起，新自由主义的金融化方案焕发生机，其对整个社会细致入微的毛细血管式治理正在走向现实，仿佛任何业务类型的应用软件（Apps）的尽头都是金融业务，每个普通人都在从一种债务走向另一种债务，这是对社会、经济乃至人的心灵的全方位治理。另一方面，新自由主义也进行了自我调整，积极与地方化的主导意识形态合作。例如，近期民族主义复兴的背后竟有新自由主义的推动，这表明两者具有合作前景，但无法印证新自由主义单方面的衰落。也就是说，它不退反进，借由世界银行、欧盟和北约等机构积极谋求在中东欧、北非、南非、西亚和南美的影响力。

就新自由主义的社会政策而言，历史制度主义告诉我们，政策也可通过反馈塑造政治（Skocpol and Amenta 1986; Pierson 1996）。斯考克波尔（Skocpol 1992）在《保护士兵和母亲》一书中对美国社会政策的反馈作用的分析，就是一个经典案例。并且，越是大的社会政策，其路径依赖属性就越强，很难发生根本性变革。即便是持续了三年之久的新冠肺炎大流行，也未能改变一些欧美国家在防疫政策上的自由主义倾向。

毫无疑问，我们仍然处于新自由主义的霸权时代，尽管几乎没有任何政治势力再认领这一标签。而且，它的霸权时代终究迎来了一个“没有新自由主义者的新自由主义”时期（Olsen 2019, p.261）。与此同时，它在西方社会政策中的主导作用仍将持续下去，围绕新自由主义政策实践的斗争也将持续下去，“这场斗争旨在决定哪些原则应该统治世界经济，进而统治我们所有人的生活”（Slobodian 2018, p.26），而左翼则暂未提出扭转这一方向的替代性方案。

新自由主义社会政策的霸权

50多年来，新自由主义在社会政策、福利国家乃至整个西方政治生活中独占风头，自诩为“别无选择之路”。20世纪90年代后，它凭借“华盛顿共识”着力推进金融全球化，深入各国的健康、教育、福利、消费信贷、住房供给等领域（Fine and Saad-Filho 2016, pp.152-154）。本来，社会政策与福利国家是一组相互竞争的概念，贝弗里奇、马歇尔、蒂特马斯等人赋予“福利国家”一种专横、吝于供给的形象，人们仿佛是乞丐，不配享有社会福利（Garland 2016, pp.4-5）。实际上，直到新自由主义被推广为政策常识时，此形象才变得刻板化。“社会政策”也不能幸免，毕竟新自由主义与社会性是根本对立的。大卫·加兰（Garland 2016, pp.4-5）之所以要把“福利国家”这一术语改为“社会国家”（social state），主要是为了提请人们注意社会政策与福利国家的社会本性。那么，新自由主义是如何掏空社会政策的社会性的呢？

首先，社会政策削减社会投入并实行再市场化。这是新自由主义对社会政策最直观、最突出的影响，得势的保守派政客们忙于拆散福利国家，福利紧缩的政策条款层出不穷，而福利国家则步步后退，直至降格为只提供最低社会保护的国家。爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛等波罗的海沿岸国家甚至没有赶上20世纪90年代开始的社会投资潮流，其福利供给制度从普遍型转向残补式，民众福利水平有所下降（Esping-Andersen 1994）。在弱化财政支持的同时，新自由主义想到了福利供给再市场化办法，以满足部分人的需求。他们认为，市场是有效果且高效的，应尽可能广泛地扩大市场参与。马丁·瑟勒博-凯泽（Seeleib-Kaiser 2008）正确地指出诸福利国家转型存在“不同的趋同性”（divergent convergence），即混合福利经济的发展，其基本原则是福利国家采取更符合市场的行动，包括更高程度地依赖私人供给和融资。然而，北欧国家的成功特例使他对这个趋势过度乐观，全球金融危机的出现让人们确信，再市场化并没有推动社会政策体系向好的方向发展，反而让社会政策与金融体系共担风险。在政策实践中，混合福利经济的“再私有化”或“再市场化”部分得到了着重强调，这在经合组织成员国的失业保险计划中尤为明显，失业保险资格的获取越来越严格，不再像以前那样慷慨（Horn 2017,pp.11-12，25），混合经济与社会政策投入削减相伴而生。

第二，社会政策执行的新管理主义。新自由主义用市场秩序取代民主秩序的计划，需要立法—行政体系的配合，组织良好的官僚机构对社会政策的发展十分必要。20世纪90年代以来，技术官僚制度深深植根于较为先进的经济体和欧盟中（Gallo 2021），许多新自由主义经济学家在制度设计和政策改革中被委以重任。进而，行政部门的企业化运作蔚然成风。新管理主义的保守人士相信，仅凭高超的管理艺术便可以开源节流并提升效率。因此，这些部门前所未有地注重招徕管理人员而非专业服务人员，公共服务部门也以私营企业的管理知识和技术为样板（Harris 2014）。当服务机构齐齐采纳“商业导向”策略，一线工作人员就必须把处理顾客（被服务者）的事务理解为自己的业务（Fournier 1999）。同时，欧美政府一度奉行合同制治理。通过所谓的政企合作，私人部门供给社会福利的情况日益明显，这是新管理运动不可避免的后果。继而当“多缴多得，长缴多得”的商业原则应用在社会福利领域，必然会有人因高昂的保险费用而破产。

第三，社会政策对象的消费者化。把社会福利的供给对象当作“消费者”，以消费观念看待福利享有，是新自由主义的一项承诺。支持者认为，市场能够重振公共部门，于是积极把公民打造为可以自由选择的“公共产品消费者”或“主权消费者”（Olsen 2019, p.261），企图以纯粹经济逻辑主导整个社会与政治领域。在社会政策领域，新自由主义的“经济人”（homo economicus）模型的边界不断扩张，使原本“关怀人”（homines curans）的行动空间趋于逼仄（Tronto 2017; Shaw 2018）。同样，对经济效率的追求，使改善社会的目的遥不可及。社会政策与社会工作原本都是具有社会法律专长的专业，借由社会性（the social）空间的充实，调节家庭和国家之间的紧张关系（Parton 2014），但是此项功能在反对社会性的政策目标当中被弱化了。令人唏嘘的是，中间偏左的政治力量也被“主权消费者”的说辞迷惑，使新自由主义更顺利地获得社会政策的主导权。正因为如此，新自由主义才顺利获得社会政策的主导权。当然，也有学者认为，这是中间偏左政党向右翼投降的结果（Boffo, Saad-Filho and Fine 2019）。

第四，社会政策责任的个体化。新自由主义者最初希望以传统的道德规范塑造秩序，他们与保守主义者难舍难分，反复强调个人责任，于是“福利养懒汉”这一“古典思想”成了社会的新潮。撒切尔夫人1987年时甚至说：“世界上没有‘社会’这种东西，有的只是一个个男女以及家庭……人们必须首先照顾好自己。”社会政策责任的转移，迫使人们“按照竞争和经济计算的原则思考和行动”，将需要福利支持的普罗大众转变为从事自利行为、进行个人投资的“自我创业者”，其政策实践的主旨在于“维持或提高人力资本价值的自我投资组合”，包括但不限于住房、教育、养老、儿童照护、健康卫生等方面（福柯 2011, pp.191-275）。相应地，政策责任转移到家庭和个人身上。家庭尤其被寄予服务诸如孩童、老人、失业人员、残障人士等依赖者的厚望（Brown 2019, pp.38-39）。个体不仅要承担责任，还要准备好接受污名化。比如在北欧，社会保障模式从“为了福利而增长”转向“为了增长而福利”，尽管福利与增长被证明是相互促进的关系，但这种模式转变带来了对“非生产性公民”的污名化与边缘化，进而导致合法性危机（彼得森 2019）。

最后，社会政策改革的全球化压力。新自由主义最显著的特征是“生产、交换和社会再生产的金融化”（Boffo, Saad-Filho and Fine 2019, p.55），反过来，30多年来的金融全球化业已成为新自由主义体系的坚定支撑。新自由主义是全球化的积极推动者，在人类历史上最壮阔的人口、资本、技术和商品大流动中，社会政策面临的压力发生了根本变化。当然，关于全球化与社会政策的关系、互相作用的中介以及其中的影响程度，存在多种多样的解释（Hay 2004；Genschel 2004；Gizelis 2005; Brady, Beckfield and Seeleib-Kaiser 2005; Marsh, Smith and Hothi 2006）。概言之，各国通过通货紧缩政策追求充分就业、实现经济增长的能力大为削弱，仅靠单一国家之内的凯恩斯主义不再是可行的选择。同新自由主义的主张一致，全球化使减少赤字和债务、降低税收成为社会政策国家战略的主要目标，从而使政策供给的下行压力不断加大（Mishra 1999）。这是因为，嗅觉灵敏、畅通流动的资本可以通过“用脚投票”博得各国的优惠政策，然而这些优惠并非没有代价。为了确保在吸引产业和资本的竞争中胜出，各国削减社会福利，不约而同地选择了这种更“适合”全球化时代的社会政策模式，而逐底竞争的代价却由劳动者和社会大众承担。相对于国家和劳动者，资方在这场愈演愈烈的竞争困局中赢得了更强的话语权。无论社会政策如何在国际间扩散，仿佛未来都只有一种模式可以胜出。社会政策模式是不同物质文化、先存制度和意识形态的组合，新自由主义主导的全球竞争逻辑约束了它们的发展方向。

民族主义社会政策的复兴

民族主义与新自由主义有两个主要差异。一是前者实践先于理论，后者则像大多数意识形态一样，理论先于实践（Tamir 2019）。二是前者在现代早期就确定下来了，民族主义秉性一开始就深深植入社会政策。在一些长期稳定发展的欧美福利国家，不再发生普遍性的民族主义革命，以至于人们渐渐遗忘了它潜藏的影响力，社会稍有民族主义事件，便会显得“过热”（Billig 1995, pp.37-39）。新自由主义在社会政策领域的主导地位则是半个世纪前才开始确立的，它的自我宣传十分高调。不过从当下来看，无论是欧美发达经济体，还是在南方国家，抑或各国的民族地区，均出现了一波民族主义社会政策的回潮和复兴。

在一定领土范围内，民族主义能够形成情感、文化、记忆、生活、宗教乃至血缘的认同，但从不同民族生存状态和历史文化比较的角度来说，一个民族的主导的社会政策并没有像新自由主义那样的一致性，而是呈现多样性的特征。究其根本，现代社会的民族主义是较为“稀薄”的意识形态，无左右立场之别，并将其他意识形态作为宿主或容器，往往成为后者的点缀（Freeden 1998）。马歇尔的公民权理论就是如此。公民民族主义是公民权利的根源，它承接法国大革命以来自由民族主义的脉络，将现代性赋予了民族国家，逐渐成为欧美福利国家的普遍选择。近年来，不只是公民民族主义，民族主义的许多其他形式都在扩大对社会政策的影响力，尤其是它的右翼形式。本文重点关注社会政策建制完善且民族主义作用显著的国家与地方，指出不同层次的影响和近期的潮流。

第一，在国家层面，民族主义社会政策能够促进社会团结。可以说，民族国家是社会政策的根本依托，斯考克波尔和阿曼塔（Skocpol and Amenta 1986）直接将社会政策定义为“影响群体、家庭和个人的社会地位和生活机会的国家活动”，尽管此论是为了倡导国家中心视角，但他们分析的案例都在民族国家范围之内，民族凝聚力是国家能力得以发挥的必要条件。19世纪末，为了稳定德意志人渴望已久的统一民族国家，俾斯麦与社会民主党人妥协，产生了《社会保险法》。二战期间，英国政府提出了普遍福利供给的新社会计划，从而保证了战争的胜利。20世纪90年代以来，北欧模式的成功很大程度上归功于民族和文化认同（Kuisma 2007）。尽管深度全球化对民族国家框架造成了挑战，但这一框架仍然是稳定的，并且具有坚实的合法性基础。唯有在此框架中，包括民主、国家行为的合法化、福利国家和法治国家等现代化的基本成就才能被发扬光大（Beck 2000a）。曾几何时，互助与团结是社会政策再分配功能得以发挥的价值观基础，而不去评判人们是否值得这些资源与服务。从功能上讲，在成熟的现代民族国家里，正是“平常的民族主义”情感、集体记忆和共同体意识塑造了最为广泛的互助和团结（Bonikowski 2016），这是精英的新自由主义价值观所不具备的功能。进一步，通过社会政策，民族主义塑造团结的抽象功能可以转化为具体的权利义务关系，从而得到落实。

在撒哈拉以南非洲的后殖民地国家中，领土边界和族群划分受到了老牌帝国的机械干涉，其民族主义力量谈不上有多成熟。即便如此，这些国家独立后，通过卫生、住房和教育计划的实施，弥合了族群分裂，民族团结得到提升。20世纪80年代，新自由主义误导了这些国家的社会政策，导致了分裂运动的出现（Kpessa et al. 2011）。由此可见，民族主义社会政策与社会团结的相互促进具有普遍性。

第二，次国家的民族主义（substate nationalism）并不必然造成社会政策的分裂，反而能够促进社会政策的优化重组。次国家的民族主义经常被视为分离主义运动的动力，等同于社会解体和失范的肇因，而民族主义运动的灾难性后果并非只属于世界体系中的边缘国家，即便是实行普选制，较为发达的中心国家也深受其扰。在这些国家，社会团结具有鲜明的层次性，因为各族群总是更倾向于本民族聚居地之内的团结，而社会政策的范围却是全国性的。同时，在有着类似文化和经济基础的多民族国家，人们普遍认为民族独立是难以实现的激进选择，因此退而求其次，谋求社会政策方面的自治权（Béland and Lecours 2016）。这会使人担心，次国家的民族主义最终必将造成社会政策的解体乃至国内团结的丧失。

不过研究发现，社会政策领域出现了反直觉的结果：次国家民族主义完全有可能促进社会政策的一体化，并提升社会保障水平。魁北克和弗兰德斯两地的案例最能说明问题。魁北克的法语群体在加拿大联邦属于少数，当地享有比别的省份更充足的自治权，这是一种不对称分权。魁北克的民族主义倾向于进步主义，当诸如养老金、儿童发展、医疗保健方面的社会政策责任被下放到当地时，魁北克政府经常不与联邦或其他一些省份的共同标准保持一致，而是自行建立了一个更高的标准。因此，这种分权促进了加拿大社会政策体系的重组和优化而非解体（Béland and Lecours 2010）。弗兰德斯的荷兰语人口属于多数派，弗兰德斯民族运动则倾向于保守主义，其追求社会保险制度分权的核心目的在于，终止该项制度造成的富裕的弗兰德斯对贫穷的瓦隆尼亚的隐性补贴（Béland and Lecours 2016），但当地社会保险分权运动失败了。之所以出现如此巨大的差异，是因为政治结构和先存制度的不同。魁北克的民族主义运动直接影响着福利国家发展，它在国家层面的社会政策确立前就出现了，容易获得关键政策领域的自治权，并且分权一事可以通过联邦与省的协议而实现；而比利时的社会政策形成于高度集权背景下，它采纳的是俾斯麦式社会保障制度，统一性的制度安排具有合法性。尽管弗兰德斯现已取得较大的自治权，但追求社会政策分权上的制度阻力依然巨大，况且比利时社会政策的分权需要通过正式的宪法修正案，难以得到选民支持（Béland and Lecours 2005）。这种差异可视为制度惯性的不同结果。

第三，民族民粹主义的兴起。2015年以来，全球政治氛围急剧右转，民粹主义成为一支突出力量。民族主义关注的是我们和他者、内群体和外群体的横向区分，而民粹主义关注的是精英与大众的纵向区分，他们自认为代表了人民的选择。相对于民族主义来说，民粹主义更加缺乏自己的核心主张，被评价为“浮动的能指”（Mehlman 1972），这使得两者的兼容性极强。民族民粹主义提出的是一系列否定性的政策：反全球化、反区域一体化、反移民与难民、反气候协定、反建制，等等。它将种族主义边缘群体、右翼天主教徒、基督教福音派、从中产阶级和工人阶级滑落的失意白人悉数笼络起来（Brown 2019, p.6），将福利排斥主义与沙文主义的观念传播到社会的每一个角落。

近期越来越得势的右翼精英政治家及其党派，很能代表这一新兴潮流。美国前总统特朗普喊出“让美国再次伟大”和“美国优先”，在美墨边境筑墙，主动退出气候协定，通过并实行更严格的签证计划，并加强了福利种族主义的公开表达。凡此种种，使得中西部那些故土上的落寞“异乡人”重新体会到美国梦和归属感（Hochschild 2018）。在北欧，瑞典民主党与“正统芬兰人”党主张积极对移民进行排斥和审查（Nordensvard and Ketola 2015; Keskinen 2016），以族群为福利划分的依据，社会政策中包容性的国际主义理念正在丧失（Kuisma 2007）。民粹民族主义框架在中东欧国家政府中更受欢迎，匈牙利和波兰从社会福利的普遍主义转到安全取向，并对爱国公民、大家庭和宗教团体进行选择性投资，使得社会不平等拉大，显示出欧洲社会投资削减的不妙兆头（Lendvai-Bainton and Szelewa 2021）。欧洲各大右翼党派也在高调输出民族民粹主义的口号：“为了法国人的法国”（法国国民战线）；“夺回控制权”（英国脱欧党人）；“我们的文化，我们的家园，我们的德国”（德国选择党）；“纯洁波兰，白色波兰”（波兰法律与公正党）；“让瑞典继续是瑞典人的瑞典”（瑞典民主党）；等等（Brown 2019, p.5）。这些政党在议会中积极走动，成功吸纳民粹势力甚至成功胜选组建政府。当然，也有学者积极为民族主义正名，认为败坏民主的、种族主义的、仇外的、削减公共物品的社会政策都不是民族主义的预期结果，而是对它进行滥用的产物（Mylonas and Tudor 2021）。不难看出，欧美右翼推行的民族主义与威权主义之间存在着隐秘的勾连。

走向新自由主义的民族主义

最近的社会政策变革还会不会产生更坏的结果？答案是会的。这种结果孕育在新自由主义与民族主义的结合当中。然而，在“支持或反对社会政策”“支持或反对全球化”的列联表中注定找不到该结合体的位置，因为只是一般化地看待这两种意识形态的倾向，结果必然是背道而驰的，现实政策实践与宣传口号总是不一致。况且时移势迁，传统的政党及其意识形态主张都在变化当中，而刻板和笼统的认知导致了人们对两者关系的多样看法。有鉴于此，我们不应为两者的结合感到惊讶。为此，我们梳理了三种观点。

观点一认为，在社会—市场—国家三角中，民族主义支持我族认同的社会和国家，新自由主义支持任何国家与国际层面的市场，两方水火不容。此观点在文献和教科书中极具代表性，于是新自由主义等同于国际主义，民族主义等同于社会民主主义和其他一些干预主义（Harmes 2012）。按照科林·克劳奇（Crouch 2017）的说法，它们是“两匹背道而驰的马”，成为当今世界最强大的两股政治力量。尽管如此，老牌保守政党几乎都在转向各种形式的民族主义，被新兴的极右翼政党牵着鼻子走。

观点二克服了人们对两者在一般主张上的刻板印象，认为它们可以结合，且能够互相促进。社会政策的框架本身包含新自由主义和民族主义的两种内在效应，所以两种意识形态能够共同嵌入其中。社会政策能够减轻与全球化相关的经济不安全感，抑制反全球化的民族主义力量，这是它的新自由主义效应；当然，社会政策也能使人们意识到全球化可能会破坏社会政策的成果，加剧反全球化，这是它的民族主义效应（Burgoon and Schakel 2021）。尽管两种矛盾的政策效应同在一个框架当中，但并不代表两种意识形态能够形成合力并同时发挥作用。大卫·哈维（Harvey 2005）进一步指出，民族主义对新自由主义国家的生存是必要的，表明了两者存在互相促进的关系。

观点三认为，新自由主义社会政策正在衰亡，右翼的民族主义正在占据主导地位，为社会政策变革提供政治支持。这是本文反对的主要观点。我们知道，新自由主义政策并没有衰落，它正在以灵活的姿态谋求全球的政治盟友，并在最近十年得到强化。右翼乃至极右翼的民族主义是它的主要盟友。重要的是，民族主义是现代社会政策与生俱来的秉性，在一些长久稳定的典型福利国家，它被误以为是不重要的。实际上，民族主义对社会政策的影响潜藏在广大公民的集体意识和认同感当中，这是一种社会化的力量。也有学者指出，无论两者相合还是相抗，近期民族主义等右翼势力的复兴都可以看作新自由主义失效的意外后果或其积极推动的后果（Kiely 2020; Putzel 2020）。这种论点虽有一定道理，但依然忽视了民族主义在社会政策中的存续性，它绝非一种新的现象。

从西方社会政策的现实走向来看，新自由主义与右翼民族主义的政治联盟不仅具有可行性，而且还是潜力巨大的潮流。新自由主义民族主义在掏空社会政策赖以存在的基础。

其一，两者都具有威权主义和反民主的倾向。右翼民族主义对威权主义并无天生的排斥，前者需要具有号召力的强人团结民族力量，以提升民族自决。特别是在社会出现严重不平等和动荡不安的国家，民族主义者可能会“病急乱求医”，寄希望于新自由主义，将民族国家改造为市场国家，而这一过程必须依靠威权治理模式推动（Fekete 2017）。新自由主义的情况更加复杂，它起源于对殖民帝国、社会主义和纳粹主义的焦虑，尽管以个人自由为最优价值，但其自身却成为有碍自由的新威权。最早执行新自由主义计划的并不是英美两国的保守派政府，而是1973年智利的独裁者皮诺切特，他任用被称为“芝加哥男孩”（Chicago Boys）的年轻经济学家进行改革，同时积极推销拉美民族主义。哈耶克（Hayek 1981）予以明确支持，表态“宁要一个支持自由主义的独裁者，也不要缺乏自由主义的民主政府”。而在最近，威权的新自由主义有了兴起势头。欧内斯托·加洛（Gallo 2021）通过对意大利、匈牙利、哈萨克斯坦三个案例的分析，指出与它们对应的威权新自由主义的三种类型，分别是技术官僚制、民粹民族主义和传统威权主义。同样是在匈牙利，哈耶克“一语成谶”，执政党直接祭出“非自由主义民主”的旗号，此旗号下聚拢的实际上是民族民粹主义的社会政策（Lendvai-Bainton and Szelewa 2021）。换句话说，无论口号如何，政策实践中的民粹民族主义与威权新自由主义基本上重合。对于新自由主义社会政策来说，依靠民粹主义和威权主义起家的政治精英总是会选择“阴奉阳违”，而民众的选票并不总是有效，并不总会选出为其利益考虑的领导者。

其二，两者在价值观上互通，它们的结合不只是权宜之计，这一点在国际层面得到了充分暴露。世界市场经济是自由主义的一项核心主张，自由主义的其他派别予以支持的目的，是提升经济效率与维护国际和平，而新自由主义者的核心诉求是塑造司法管辖区之间的政策竞争环境，以促使各国国内锁定新自由主义政策（Harmes 2012），于是右翼民族主义甚至威权主义势必成为它的盟友。新自由主义会对国家进行限制，目的是让各国遵守自身对世界经济秩序的承诺：只有在资本国际流动得到充分保障的情况下，它才会承认财政与监管的国家主权。一旦各国陷入新自由主义所鼓噪的这种竞争国家逻辑，它与民族主义便获得了价值观上的一致性。在这一意义上，撒切尔夫人早就埋下了新自由主义民族主义的种子。1988年，也即欧共体改制成为更具中央集权性质的欧盟的关键时刻，她在布鲁日的演讲中表达了自己的反对态度：

我们尚未成功缩减英国的大政府边界，却眼睁睁地看着其又扩展到整个欧洲的层次之上，被一个位于布鲁塞尔的欧洲超国家组织所支配。当然，我们希望看到欧洲更加团结，并有更多的共同目标感。但它必须以一种保留不同传统、议会权力和对自己国家的民族自豪感的方式进行，因为这些是欧洲几个世纪以来活力的来源。

同时，在国际秩序和国际组织规则的设计过程中，新自由主义免不了与左翼政治势力抗衡。正是左翼刺激了新自由主义民族主义的成长。原先一些左翼人士积极倡导经济民族主义，以应对自由贸易和资本流动造成的社会政策压力，新自由主义则以其擅长的国际主义倡导进行回应，展现世界经济对国家发展的益处。之后，这些左翼人士的战略逐渐转向社会民主多边主义，即“通过协调和财富再分配以及纠正造成市场失灵的税收和监管政策，将民主控制提高到全球或区域经济的水平”，作为回应，新自由主义马上转向了经济民族主义的话语，以表达对抗态度（Harmes 2012）。这实际上是一个阵地互换过程，表明新自由主义与民族主义的价值观一致性。

其三，西方公民权特权化得到新自由主义民族主义的推波助澜。现代社会政策受益于马歇尔的公民权利理论，往往把公民身份当作社会权利实现的前提，以为这样的身份人人均可同等获得,即便是外国陌生人也可获得。实际上，欧美国家的移民获取公民身份的门槛越来越高，非法移民甚至只能靠伤害自身取得居留权。比如法国1998年颁布的《外国人入境和居留条件》修正案“疾病条款”规定，如果粗暴地将身患重病的移民驱逐出境，可能会造成当事人死亡之类的严重后果，因此该条款将合法居留权赋予无法在原籍获得合理治疗的移民（Ticktin 2006）。于是，基于人道逻辑的法案最终造成了与社会政策伦理原则相悖的后果，可见对相关主体需求和利益进行充分衡量的重要性。对于外来移民，福利国家倾向于按照种族划分劳动力市场，大量的外来佣工直接从事公共服务业，却享受不到充分的公民权利，沦为“二等公民”。

在新自由主义与右翼民族主义合谋下，公民身份的特权化越来越严重：前者不负责任地鼓动或迫使人口流动，后者则设置门槛进行筛选。这种新自由主义民族主义的筛选不以种族、文化、语言或其他传统标准为依据，而是只考虑人们是否有能力、有意愿作出贡献。这就将边缘弱势群体、低技能劳工、拖家带口的难民排除在外。如果这些人在该国落脚，将面临越来越严重的司法胁迫（Joppke 2021a）。公民权在社会政策中的功能逐渐从自我实现的基础偏离到阻隔他人的门槛，至少这是民族民粹主义者乐于看到的现象：移民与新的少数族裔是影响福利国家改革的重要变量，最能牵动民族民粹主义群体的脆弱神经。正是他们对选择性移民政策的支持，使被新自由主义占据多年的福利政治超出了“钟摆运动”的预期：左翼福利没有回潮，极右翼民粹主义政党反而崛起了（蒙克 2019）。于是，“挣得的公民权”（earned citizenship）渐渐变成流行词（Joppke 2021b）。公民权需要个人去“挣”，实际上是功利地考虑个人是否“值得”社会政策的关怀。总之，当今的民族主义越来越不宽容，尽管民族主义不断回潮，但是传统社会政策的公民权基础总被搁置一边（Tamir 2019），新自由主义民族主义便有机可乘。

结语

2015年以来，西方社会政策背后异常混乱的政治角逐吸引了学界目光，而通胀、不稳定和社会运动已经成为资本主义世界的“新常态”（Weston 2022）。本文的分析聚焦在最强势的新自由主义与（右翼）民族主义这两股力量，探讨它们之间的张力及其对社会政策的交互影响。

许多人认为，社会政策的这些混乱是新自由主义的衰落所导致的。本文则指出，这些混乱是新自由主义的意外后果，但是并不意味着它本身的衰落。由于新自由主义一系列基础设施的持续存在，特别是金融全球化的深化，其对社会政策的如下影响依然稳固，甚至得到了强化，包括：社会政策投入削减与再市场化、社会政策执行的新管理主义、社会政策对象的消费者化、社会政策责任的个体化、社会政策改革的全球化压力。

就民族主义而言，本文探讨了现代社会政策与生俱来的民族主义秉性，并指出，民族主义对于社会政策而言从来就不是稀缺品，而是经常作为氧气一般的日常必需品，这一点被人遗忘了，直到被右翼政党翻找出来。不同层次和属性的民族主义面临着各异的问题，例如：在国家层面，民族主义社会政策可以促进社会团结；次国家的民族主义却不一定造成社会政策的分裂，反而有可能促进政策投入与服务水平的提高，先存的制度因素是社会政策能否实现分权或者能否发挥作用的关键。近期民族主义与民粹主义的结合不容忽视，此结合体与威权走得很近，在议会中特别伸张反对全球化、反国外移民的诉求，这是排斥主义和沙文主义越来越频繁出现在社会政策提案中的一个重要因素。

与此同时，看似完全对立的新自由主义和民族主义能够达成价值上的贯通，并在大西洋两岸和波罗的海沿岸取得了广泛的影响力。新自由主义民族主义的出现，意味着社会政策将彻底走向衰落，它是反社会的力量、“民主的”力量与国家力量的坚定联盟：既与社会政策和福利国家的社会本性背道而驰，又试图翻转罗尔斯的正义原则，使社会政策再分配结果最有利于最强者（即威权人物与国际资方的组合），最不利于最弱者（即底层大众、边缘群体与外来移民）。这一弊端在极端右翼政党制定的社会政策中更为突出，甚至作为福利国家典范的丹麦也不能幸免（Chueri 2020）。

在新自由主义与民族主义的社会政策张力中，全球化与反全球化是焦点所在，解决之道也蕴藏其中。21世纪初，人们十分乐观地展望全球化，联合国积极推广“地球村”“地球是平的”等观念，可是这样的全球化理念并非新自由主义所求，当今的人们不再如此乐观。新自由主义版的“激进全球主义”单纯是为了建构通畅无阻的世界市场，谋求以世界市场消除或取代政治行动（Beck 2000b, pp.9-13），并且反对国家间通过民主协商方式对资本流动展开监管。这样的全球化理念主导了大众认知和政策常识，各个国家自然难以逃出竞争国家的困局。21世纪初的那些乐观态度代表了另一种理念，即世界主义的全球化，它也与社会民主多边主义一致，转而从提升合作质量角度思考问题，为区域性的共同社会政策提供约束力，政府间组织在其中发挥着重要作用。因此，为了消除新自由主义民族主义对社会政策的破坏，需要重新树立对全球化的乐观态度，增进世界主义全球化的社会认同。同时，恢复国内与国际层面民主制度的活力，但是这一追求面临的形势十分严峻。

一方面，越来越多的非典型政治议程被提出来了，各式主张泥沙俱下，阶级重组也难以看清方向，使得传统政党核心主张开始模糊化，甚至改换阵地，疲于应付极右翼新兴党派的攻击。在美国，右翼势力越来越强硬，南方贫困法律中心（Southern Poverty Law Center，SPLC）的《仇恨与极端主义2021年年度报告》（The Year in Hate and Extremism 2021）显示，全美至少活跃着1221个仇恨和反政府的极端主义团体。强硬的右翼年轻议员正在各种媒体中肆意宣传自己的价值观，他们频频暴露于主流政治视野，积极组建致胜联盟。2021年美国国会大厦遭冲击事件，便是美国右翼极端化最新的一个高潮。近来的全球趋势已经表明，（极）右翼比左翼更成功地利用了社会大众的不满，将社会政策作为政治工具，“按照民族主义、种族主义、族群化、本土主义、宗教、父权制或其他路线，按照被认为符合其利益和意识形态的路线塑造社会秩序”，并创新社会政策排斥的做法（Fischer 2020）。

同时，欧美的主流政党正在遭遇失败，两党制的国家正在走向多党制，举棋不定的英国左翼甚至被严厉批评为“政治掮客”。如果中左翼政党放弃其传统的社会政策承诺，而中右翼不能遏制民族民粹主义（Berman 2021），那么新自由主义民族主义的危险势力有可能上台，浓重的右翼氛围、民主政治的衰败，将会使支持社会政策的选举联盟难以维持。实际上，这个征兆在20世纪末就已开始显露，欧洲一些社会民主主义政党的选举表现在持续弱化（Diamond 2018, pp.340-352）。

另一方面，21世纪以前，我们还可以清楚地划分左翼和右翼，但现在，已经很难分清政治派别之间的亲密关系是合作、妥协还是媾和。其一，现代社会政策从幼苗成长为参天大树，是由左右两翼的伟大协商、前赴后继坚持共识所培育的，但如今已很难找到这样的政治合作。在美国，拜登主导的一揽子社会政策计划《重建更好未来法案》（Build Back Better Act）原先已在2021年11月由众议院通过，但由于党派谈判失败，至今没有结果。直到2022年3月1日，拜登首次发表国情咨文，仍在强调两党合作以促成医保方面的改革。根据皮尤研究中心最近的调查报告（Schaeffer 2022），美国国会中的许多问题都陷入僵局，两党成员都不太支持各自政党领导人通过妥协让步而取得成果，这一情况甚至比前一年更严重。

其二，长期沉湎于身份政治游戏的左翼终于尝到了恶果，右翼也开始使用这种政治话语，使得原来左右两翼的声音被分解成各种山头的身份政治叙事，左右之争的传统政治生态正在转向身份之争（Fukuyama 2018）。更多的山头，意味着社会政策领域中更多的角逐和更多的混乱，俾斯麦体制下的各福利国家甚至出现了“福利制度的两个世界”，照此情势，不同社会群体对社会政策体系的撕扯，可能比次国家民族主义追求自治权的行动更容易造成社会政策的解体。

总之，新自由主义与民族主义的张力造成了今天的西方世界，他们变成资本谋求增殖、强人维持权威而压制社会政策的阶梯，中左翼亟须提出新的替代性方案。否则，借用卡尔·波兰尼的寓言，“当资本主义世界经济逐渐消除了自身运行的障碍，以至于摧毁了自身的自我再生产能力，市场将无情地把土地、劳动力和货币转化为商品，直至社会生活的基础被摧毁”（转引自Slobodian 2018, p.16）。（作者：高和荣 厦门大学公共事务学院教授；王瑞新 厦门大学公共事务学院博士研究生）