延宕20多年的中吉乌铁路，上合组织补上了一截短板

延宕20多年的中吉乌铁路，终于迎来了修建的曙光。

今年6月初，正值中国-中亚五国外长会议举行之际，吉尔吉斯斯坦总统扎帕罗夫宣布俄罗斯总统普京已同意修建中吉乌铁路。

吉尔吉斯斯坦总统扎帕罗夫/视频截图

关于这个20多年“悬案”的前因后果，如果视野扩大一点来看，其实就是上合组织内长期不景气的经济合作的一个缩影。

2001年上合组织成立后，其经济合作一直滞后于安全合作，原因在于安全合作的阻力很小，比如反恐、反对“颜色革命”等等，各方意见比较一致；但是一谈到经济合作，主要问题是俄罗斯忧虑中国经济实力比俄罗斯强，一旦开展经济合作，那么在中亚、上合范围内，中国可能会取代俄罗斯的影响力。

至少在俄罗斯的概念里，它始终把后苏联的中亚视为自己的“势力范围”。苏联时代，中国是不可能进入这块区域的；现在，俄罗斯则是忧虑中国的经济实力而不希望中国进入。苏联瓦解之后的俄罗斯元气大伤，将近3亿人口一下削减至1亿多，经济、领土也都随之削掉一大块，而中国却不断发展、壮大。各个层面的疑虑和担心，是很多经贸合作和互联互通项目无法推进的重要原因。

一个典型的例子是，直到2015年1月1日，俄罗斯主导的欧亚经济联盟正式运行，当年5月中俄双方才签了一个“一带一路”和欧亚经济联盟对接的协议，但事实上至今仍没有什么具体项目推进；只是表面上有一个协议，相互之间减少一点疑虑。

2010年上合组织成立10周年，隔年到了2011年，俄罗斯和白俄罗斯、哈萨克斯坦成立俄白哈关税同盟。这个组织一成立，对中国来说就比较麻烦，因为中国到哈萨克斯坦的货物仍需缴纳高额关税，而俄罗斯到哈萨克斯坦关税则大幅降低。实际上，俄白哈关税同盟是俄罗斯试图在前苏联地区进一步统一关税而走的一步棋，但这步棋走到现在也走不下去了。

其实，中国当时就提出我们能否加入这个关税同盟，但俄罗斯拒绝了，理由是这个同盟主要是前苏联国家；包括欧亚经济联盟，中国也表示加盟意愿，但最终只能实现与“一带一路”对接。

这里面涉及到一个问题，西方一直质疑俄罗斯还想把前苏联国家再统一起来，这次俄乌冲突发生以后，更是加深了这一疑虑。而在俄罗斯国内，确实存在这种思潮，比如俄共主席久加诺夫不久前还说，现在俄罗斯国歌是前苏联的国歌，那么是不是也可以恢复前苏联的镰刀斧头旗作为国旗。

再举两个例子，2004年中国就提出成立上合银行，中亚国家一致赞成，但俄罗斯不赞成，理由是俄方已经成立了一个欧亚银行，并提议是否可以在欧亚银行的基础上成立一个上合分行。当然，中国也不会接受这个条件。

所以，后来俄罗斯在金砖国家组织内做了让步，同意组建金砖银行，因为金砖国家不涉及前苏联国家。经过一番商讨，最终同意金砖银行设在上海，但首任行长要印度方面人士来担任。

计划中的中吉乌铁路 

除了关税、银行，另一个大问题就是交通。中国一直希望能积极推动“上合组织交通合作协议”，但始终无法落实。2012年和2018年的上合峰会分别在北京和青岛召开，会议前，中方已经起草了交通合作协议，提前给俄方看，中间反复修改几十稿，后来俄方终于松口同意开会签，但临到开会前，他们又提出有一点修改意见，于是我们再把稿子交给他们改，但之后就一直没有收到俄方的修改意见，直到开会也没有提出来，此事又不了了之。

为什么不签？关键原因就是，一旦交通协定签署，铁路公路开通，那就又是中国占优势了。比如，我们的卡车到了哈萨克斯坦边界，要把货全部卸下来，装上哈萨克斯坦的车子，因为这涉及到两边车牌互认的问题，如果中国车牌能进哈萨克斯坦，那么哈萨克斯坦的车牌也可以进中国。这里面确实有现实问题要考虑，但相关方面的一些犹疑带来了阻碍。

中吉乌铁路，正是跟这些情况密切相连的。中吉乌铁路的选线不通过俄罗斯境内，而是走南线，途经中国、吉尔吉斯坦、乌兹别克斯坦，再往西可能经过土库曼斯坦，甚至土耳其、伊朗、高加索、格鲁吉亚等等。在俄罗斯看来，这条线路绕开了自己国家，有些被边缘化了。虽然有学者认为俄罗斯的原因是无法从中收取过境费，但我觉得过境费是小事，关键是铁路绕开俄罗斯，未来俄罗斯无法主导并施加影响。

中吉乌铁路早在本世纪初就提出来了，但一直无法落地。最近，吉尔吉斯斯坦总统扎帕罗夫说普京同意了，进一步证实中吉乌铁路需要俄方的认可。当然，也不能排除乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦内部政治因素的阻挠，这两个国家都不同程度经受“颜色革命”的影响，国内反对派确实也存在存在不同意见。

但这一路线方案，并非有意绕开，而是处于地理因素的现实考量。苏联解体以后，中俄边界主要在东段黑龙江、乌苏里江沿线，在西段只有54公里；相较之下，中国和哈萨克斯坦的边界线长达1700公里，和吉尔吉斯坦有1000公里，和塔吉克斯坦也有500公里。中俄西段边界正好是喀纳斯景区，站在那边的山顶上可以俯瞰中俄蒙哈四国。其实早在20多年前就有人提出来，要在这段边界修建铁路和输油管等，但这个提议很快遭到否决，中俄国内都有强烈的反对声音，主要来自环保团体，反对在喀纳斯这片“绿水青山”之地修建铁路和油气管道。

所以，现在中俄油气管道都是从东段进来了，而西段只能借助中亚国家和中国的管道。比如，中国和哈萨克斯坦之间的石油管道，中国和土库曼斯坦的天然气管道（途经乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦）。事实上，起初俄罗斯对中哈原油管道并不感冒，等到双方将管道建起来之后，俄罗斯才认可，并提出俄罗斯也可借道这一管道线。我记得在2008年就实现了这一目标，俄方还计划每年通过这一管道向中国输油500万吨。

其实，我们过去一直说上合组织有经贸合作短板，我之前多次在会上表示，如果上合组织的经贸合作都是双边的，那还要上合组织干什么？上合组织必须有多边合作。俄罗斯通过中哈管道向中国输油，这就是多边合作的良好开端。当然，后来中国和土库曼斯坦之间的天然气管道跨越多国，也继续拓展了多边合作模式。

俄罗斯的顾虑就在于，一旦中亚和中国开展合作，自己在这块区域的影响力会有所削弱。那么，为什么俄罗斯现在同意中吉乌铁路了呢？一方面，当然是中亚国家和中国都做了大量的工作，这里面中亚国家的努力是不容忽视的，因为中国方面的态度，俄罗斯早就清楚了。比如吉尔吉斯斯坦，目前中吉之间没有铁路，也没有油气管道，所以总统扎帕罗夫最近公开表示，中吉乌铁路对吉尔吉斯斯坦来说，就像源头活水一样，可以给国民带来巨大机会。

苏联解体后，像吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦这些中亚国家的大量民众会前往俄罗斯工作、寻找机会，这些国家主要的外汇收入就是从俄罗斯寄进来的外汇。直到最近几年，情况才逐渐有些改变，俄罗斯经济在2014年克里米亚事件后遭受打击，同时像哈萨克斯坦这些国家经济逐步发展起来，中亚民众前往俄罗斯的情况有所减缓。更何况俄乌战争爆发后，西方全面制裁俄罗斯，对中亚普通民众的收入来源还是造成影响。

有一个值得注意的现象是，这几年跑到中国新疆打工的中亚人多起来了，来中国的留学生数量也在上升，比如在上海的哈萨克斯坦留学生就有三、五百人。从这些角度，就能进一步理解扎帕罗夫对于中吉乌铁路这一比喻的深意。

另一方面也跟俄乌战争密切相关，当前形势下，俄罗斯需要中亚的支持，也需要中国的支持。如今上合、集安是俄罗斯比较可靠的后方，如果这些国家国内经济不稳定，西方趁机搞“颜色革命”，恐怕对普京来说，不是什么好消息。我们或许可以想象这样一个画面，俄方可能并不是完全支持中吉乌铁路，但出于各种现实因素考虑，也只能点头同意。

此外，这里面还值得关注的，就是哈萨克斯坦的态度，因为中吉乌铁路不经过哈萨克斯坦境内。最新传出的消息是，哈萨克斯坦驻华大使沙赫拉特·努雷舍夫7月4日在北京出席公开活动时透露，哈萨克斯坦和中国正在哈中边境设立第三条铁路，具体位置尚不能透露。而这一消息，正是努雷舍夫在回答中吉乌铁路的问题时宣布的。他表示，由于当前海运方面出现了一些问题，中欧之间铁路运输的需求在增加；至于中吉乌铁路的启动，对所有国家都有利。

谈到这里，我们还要关注中国在这片区域的一些动作，从去年开始中国和中亚之间开启了“1+5”会谈，今年是第二届；不久前的6月初，王毅外长刚刚前往哈萨克斯坦参加会议。“1+5”里面，就包括土库曼斯坦。事实上，美国、日本、欧盟跟中亚都有“1+5”，中国已经搞得算晚了，但现在能把这一机制做起来非常好，而且提高到元首会晤级别，超越了美欧日本与中亚的“1+5”外长级会晤。

中吉乌铁路建成后，将对中国和中亚地区的合作带来巨大推动力，而且这个合作是超出上合组织范畴的，因为土库曼斯坦不是上合正式成员，再往西到高加索和中东，更是越出了上合组织的核心地带。这是上合组织、更是中国与中亚、中东在南线的一条重要通道，完全可以称其为亚欧大通道。

目前中欧班列主要集中在北线，途经哈萨克斯坦、俄罗斯一线，现在仍在运行中，但毕竟因为俄乌战争，再往西会有所影响。而中吉乌铁路走南线，不经过俄罗斯、东欧，而是往中东、南欧方向走，甚至未来有望直达西欧。从这个意义上来说，中吉乌铁路的修建，将开启中欧班列的南线，真正建起欧亚陆上大通道。实际上，“欧亚陆上大通道”这个概念最早还是俄罗斯提出来的，大概2000年初的时候还在上海开过会。

当然，中吉乌铁路虽然启动了，但仍旧存在不少风险和未知因素。未来中吉乌铁路一定会成为“一带一路”的重要节点，而它和很多“一带一路”项目一样，最关键的就是安全风险和债务风险。吉尔吉斯斯坦是恐怖主义活动比较活跃的地方，其国内的“三股势力”曾经杀害过中国驻吉大使馆的一个官员，而且这十几年来也爆发过数次“颜色革命”、甚至内乱。

相较之下，乌兹别克斯坦在“安集延事件”之后，国内相对安稳，没有发生过大动乱。原因在于乌兹别克斯坦是把前苏联安全机构、体系整个保留下来，所以安全方面抓得很紧，希望这几天出现的一些骚乱能很快平息。而吉尔吉斯斯坦则被西方称为“民主的样板”，大搞民主化、多元化，结果也是现在中亚诸国中相对局势最混乱的一个。土库曼斯坦则是走向另一个方向，国家体制非常保守，开放程度很低。如果从安全风险角度而言，吉尔吉斯斯坦是最令人担心的。

2020年10月议会选举后，吉尔吉斯斯坦首都比什凯克，民众连日爆发大规模抗议示威活动。

债务方面，这些国家的经济发展相对落后，先期资金肯定需要中国投入，但也可以向其他银行贷款，比如俄罗斯的欧亚银行、金砖国家银行、亚投行等等。如铁路通车后经营得好，清还债务并获得盈利应该是没有问题的。

更重要的是，中吉乌铁路也将对中国新疆和整个西北地区带来更大的机遇。过去碍于上合组织交通协定一直搁置，货运到了中哈边界还要重新装卸，火车还要换轨，手续比较麻烦，但中吉乌铁路是规格一致的自通铁路，建成后将大大便利跨国经贸往来。

目前在北疆已有中哈原油管道和中国-中亚天然气管道，经库尔勒连接西气东输管道，一直抵达上海和华东地区。中吉乌铁路则可以更好地带动南疆地区的发展，目前南疆一直没有跨境的铁路线，只有一条险峻的公路，一直延伸到塔吉克斯坦、巴基斯坦。中吉乌铁路直接从新疆进入吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦，将来也可以修分支到塔吉克斯坦、巴基斯坦、甚至阿富汗。这对南疆的发展开放具有重大战略意义，尤其是在西方恶意炒作新疆议题的当下，新疆在对外经济贸易交往中取得的成就，都是对外界攻击的有力回击。（作者：潘光 上海社会科学院国际问题研究所研究员，上合组织研究中心主任，中国中东学会高级顾问，国家反恐办软科学专家）